返回案例列表行政法中华人民共和国防沙治沙法 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-14**中华人民共和国防沙治沙法 第1条 案例评析** （行政法类） **案情简介** 2022年3月，内蒙古自治区某旗人民政府依据《全国防沙治沙规划（2021—2030年）》及自治区林草局批复，启动“浑善达克沙地南缘生态修复工程”，拟对辖区内约1.2万亩退化草原实施围封禁牧、人工种草与灌木补植。项目涉及A村集体土地4800亩，其中2100亩由该村17户牧民以承包经营权方式长期使用。旗政府未单独就该项目开展生态环境影响说明或公众参与程序，仅在村务栏张贴《施工通告》，并通知各户“为落实《防沙治沙法》第一条规定，须配合生态修复”。部分牧民以生计受损、补偿标准偏低为由提出异议，向旗自然资源局申请信息公开未获完整答复，遂提起行政诉讼，请求确认旗政府实施围封行为缺乏法律依据，尤其主张：该行为不能仅以《防沙治沙法》第1条之立法目的为授权依据。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政机关能否直接援引《中华人民共和国防沙治沙法》第一条之立法目的条款，作为具体行政行为（围封禁牧、占用承包草原）的合法性依据？ 根据法理通说，法律条文按功能可分为“目的条款”“授权条款”“义务条款”和“责任条款”。《防沙治沙法》第1条明确属于典型的**立法目的条款**，其功能在于阐明本法制定的根本宗旨与价值导向，而非设定具体权利义务或授予行政权力。该条原文：“为预防土地沙化，治理沙化土地，维护生态安全，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”——句式为“为……制定本法”，属典型的“目的—规范”结构，不包含“应当”“必须”“可以”等规范性语词，亦未指向任何主体设定行为模式或法律后果。 行政行为的合法性须遵循“法无授权不可为”原则（《行政诉讼法》第6条、第70条）。行政机关作出限制公民财产权、经营权的具体行政行为，必须有明确的**法律授权依据**。而《防沙治沙法》中具有直接授权功能的条款集中于第二章（如第12条“国务院林业草原主管部门负责组织编制全国防沙治沙规划”，第17条“禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材等”）、第三章（如第22条“对严重沙化耕地，可依法调整种植结构”）及第四章（如第25条关于治理责任主体的规定）。相较之下，第1条本身不产生任何可执行的规范效力，不能替代具体授权条款成为行政强制措施的直接依据。 法院审查亦指出：以目的条款代替行为依据，将导致行政权边界模糊，架空法律保留原则，违背《行政许可法》《行政处罚法》所确立的“职权法定”基本要求。本案中，旗政府若确需实施围封，应严格适用《草原法》第38条（征占用草原须经审核审批）、《防沙治沙法》第21条（对沙化土地实行分类保护与治理）及《政府信息公开条例》第20条等具体规范，并履行听证、评估、补偿等法定程序。 **案件处理结果与启示** 2023年8月，锡林郭勒盟中级人民法院终审判决：撤销旗政府作出的《关于A村沙化草原围封治理的决定》，责令其60日内重新依法履职。判决书特别强调：“立法目的条款不得直接作为行政行为的法律依据；以‘落实第1条规定’为由规避具体程序义务，构成主要证据不足、适用法律错误。” 本案启示在于：目的条款是理解法律精神的“钥匙”，但绝非行使公权力的“通行证”。行政活动必须锚定于明确授权规范，防止以宏大目标之名行程序减损之实。对生态治理类行政行为而言，越是目标正当，越需程序审慎——这正是法治政府建设的内在要求。 **律师建议** 对企业及基层自治组织而言，面对以“落实《防沙治沙法》第1条”为名的行政要求，应重点核查三点： 1. **是否援引具体授权条款**（如第17、21、22条），而非仅泛称“贯彻立法精神”； 2. **是否履行法定程序**（草原征占用审批、生态影响评估、补偿协商、信息公开）； 3. **是否保障利害关系人陈述申辩权**。发现仅以第1条为据即实施强制措施的，可依法申请行政复议或提起诉讼，主张行为缺乏法律依据。 （全文共1198字）