返回案例列表行政法规全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-14**全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年，某省属国有独资企业——A市第二机械制造厂（以下简称“二机厂”），系1958年成立的全民所有制工业企业，长期亏损、设备老化、人浮于事。2023年初，经市国资委批准，该厂启动新一轮内部改革，与原厂长张某等6名骨干签订为期三年的《全员风险抵押承包合同》，约定：承包方自主决定生产计划、人员调配及部分利润分配，上缴固定基数利润后超额部分按比例分成；同时明确“本合同依据《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》制定”。 2024年，因市场订单骤减，二机厂实际利润未达承包基数，张某团队依约补足差额。但同年7月，市审计局在专项检查中认定：该承包合同未经职工代表大会审议、未报同级经委备案，且将工资总额浮动权完全让渡承包方，违反“全民所有制企业民主管理”和“工资总额宏观调控”原则，遂出具《整改意见书》，要求废止合同、追回已发放的超额分成款，并对张某予以行政提醒。张某不服，向省司法厅申请行政复议，主张其行为完全符合《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（以下简称《承包条例》）立法宗旨，应受保护。 **法律分析** 本案争议核心在于：如何理解并适用《承包条例》**第一条**所确立的立法目的，及其对具体承包实践的规范约束力。 《承包条例》第一条原文：“为发展和完善全民所有制工业企业（以下简称企业）承包经营责任制，转变企业经营机制，增强企业活力，提高经济效益，制定本条例。”该条虽为原则性宣示，但并非空泛口号，而是整部行政法规的“价值锚点”与“解释基准”。根据行政法规解释规则，立法目的条款对下位条款具有统摄作用，亦构成判断具体行政行为合法性的实质标准。 需强调：第一，本条开宗明义将“发展和完善承包经营责任制”置于首位，表明该制度本身是国家认可的改革路径，而非临时权宜之计；第二，“转变经营机制”“增强企业活力”指向的是破除行政化干预、落实企业经营自主权；第三，“提高经济效益”是结果导向，但绝非唯一目标——作为行政法规，其必须与《全民所有制工业企业法》《劳动法》《企业国有资产法》等上位法协调，不得以牺牲职工民主权利、国有资产安全或社会公共利益为代价换取短期效益。 本案中，审计部门否定承包合同，并非否定承包制度本身，而是基于该合同脱离了第一条所要求的“完善”轨道：未履行职代会程序，架空民主管理机制；未报主管部门备案，规避行政监督；过度让渡人事与薪酬决定权，变相削弱国家对全民所有制企业的主导责任。这恰恰背离了“发展和完善”的立法本意——完善，意味着在法治框架内健全权责对等、监督有效的承包体系，而非放任“一包了之”。 **案件处理结果与启示** 经复议，省司法厅维持审计意见，但调整处理方式：不强制废止合同，而是责令二机厂在30日内补开职代会、重新报备，并修订合同中涉及工资总额、职工安置等关键条款。张某团队配合完成整改，合同继续履行至届满。该案未进入诉讼，但被列为全省国资监管典型案例予以通报。 此案启示在于：行政法规的立法目的条款具有实质性拘束力。对《承包条例》第一条的理解，不能停留于“鼓励承包”的表层，而须把握其内在限定——承包必须服务于全民所有制企业的根本属性，必须嵌入民主管理、国资监管与法治运行的制度网络之中。“增强活力”不等于“免除责任”，“提高效益”不等于“突破底线”。 **律师建议** 对企业及主管部门而言，落实《承包条例》第一条，关键在于构建“目的—程序—责任”三位一体的合规框架： ✅ **严守程序刚性**：凡涉及经营权让渡、重大利益调整的承包方案，必须经职工代表大会讨论通过，并报同级经济综合管理部门备案（参见《承包条例》第七条、第十二条）； ✅ **厘清授权边界**：承包方获得的经营自主权，不得涵盖企业章程修改、国有产权处置、职工基本权益保障等法定保留事项； ✅ **强化动态监督**：主管部门应将“是否持续符合第一条立法目的”作为日常监管核心指标，避免“签了合同就放手、出了问题才追责”的被动模式。 唯有如此，承包经营责任制才能真正成为激活全民所有制企业内生动力的“推进器”，而非游离于法治轨道之外的“脱缰马”。