返回案例列表行政法规开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-14**开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年3月，某能源开发公司在内蒙古鄂尔多斯市与陕西榆林市交界处（属晋陕蒙接壤区域）启动年产800万吨露天煤矿扩建项目。项目未依法编制水土保持方案，亦未取得水行政主管部门审批，即开展大规模土方开挖与排土场建设。施工过程中，大量裸露坡面未采取拦挡、覆膜、种草等临时防护措施，遇春季强降雨后发生多处浅层滑塌和泥沙入河现象，导致下游陕西某县境内无定河支流含沙量骤增，灌溉渠系淤塞，3个村庄农田遭泥沙掩埋。当地水利部门现场核查确认：该公司行为违反《开发建设晋陕蒙接壤地区水土保持规定》（以下简称《晋陕蒙规定》）相关规定。经立案调查，行政机关依据该规定第十二条及《中华人民共和国水土保持法》第五十三条，对其处以罚款85万元，并责令6个月内完成水土保持设施补建与生态修复。 本案争议焦点之一，即行政机关适用《晋陕蒙规定》进行处罚的法律依据是否成立——尤其需回应：该规定的**第一条**是否仅为政策宣示性条款？能否作为执法依据的规范基础？ **法律分析** 本案核心在于对《晋陕蒙规定》**第一条**的规范属性与功能定位的理解。该条原文为： > “第一条 为加强山西、陕西、内蒙古(以下简称晋陕蒙)接壤地区开发建设中的水土保持工作，促进该地区经济建设的发展，保护生态环境，制定本规定。” 需明确：该条虽属“立法目的条款”，但其法律意义绝非仅具宣示性。根据《行政法规制定程序条例》第二条、第二十九条，行政法规的“总则”条款（含立法目的、适用范围、基本原则等）是整部法规的逻辑起点和价值基石，对后续具体条款的解释、适用及执法裁量具有约束性指引作用。 尤其在本规定中，第一条开宗明义限定适用空间为“晋陕蒙接壤地区”，并聚焦“开发建设中的水土保持工作”，直接框定了该行政法规的**地域效力边界**与**事项适用范围**。正因如此，后续条款（如第四条关于方案编报义务、第七条关于重点监督区域划定、第十二条关于法律责任）才得以在“晋陕蒙接壤地区”这一特定地理单元内形成完整规制闭环。若否定第一条的规范效力，则整个规定的地域适用性将失去法定依据，执法行为即构成超越权限。 本案中，涉案项目地处鄂尔多斯—榆林交界带，属典型晋陕蒙三省区地理重叠区域，完全落入第一条所界定的“晋陕蒙接壤地区”范畴；其露天煤矿扩建属于典型的“开发建设活动”，且直接引发水土流失后果，正属第一条所指向的“开发建设中的水土保持工作”之规制对象。因此，第一条不仅确立了本规定的正当性基础，更实质性地限定了执法机关的管辖权和相对人的守法义务边界——行政机关据此认定违法事实发生在本规定适用范围内，完全符合法律逻辑。 **案件处理结果与启示** 该案经复议维持、诉讼一审驳回原告诉请，最终生效裁判认可：《晋陕蒙规定》第一条虽为立法目的条款，但其对适用地域与事项的明确限定，构成判断具体行政行为合法性的前提性要件。法院指出，“目的条款与规范条款共同构成行政法规的完整规范体系，不可割裂理解”。 本案启示在于：区域性行政法规的“目的条款”并非空泛口号，而是具有实质法律拘束力的效力锚点。对跨省区生态敏感地带的监管，必须坚持“地域精准、事项聚焦、权责法定”原则，而第一条正是实现这一原则的制度入口。 **律师建议** 对企业而言，**切勿忽视区域性行政法规第一条的实践约束力**。在晋陕蒙接壤区域开展能源、交通、矿产等开发项目前，须主动识别并严格适用《晋陕蒙规定》，尤其注意： ① **地域识别前置化**：借助自然资源部门公布的“晋陕蒙接壤地区范围图”或委托专业机构勘界，避免以行政区划代码替代地理实测； ② **水土保持方案强制化**：无论项目规模大小，凡属该区域内开发建设活动，均须依第四条单独编制水土保持方案并报省级水行政主管部门审批； ③ **合规审查双轨化**：除遵守《水土保持法》外，必须将《晋陕蒙规定》列为专项合规清单，其严于上位法的标准（如监测频次、植被恢复率）应优先执行。 唯有将第一条所承载的“地域—事项”双重限定意识嵌入项目全周期管理，方能切实防范生态违法风险。（全文约1180字）