返回案例列表行政法规历史文化名城名镇名村保护条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-14**历史文化名城名镇名村保护条例 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2022年，某省A市启动“古城更新二期工程”，拟对市级历史文化名城核心保护区内的32处清代民居院落实施“整体风貌协调性改造”。施工过程中，建设单位未经文物主管部门与住建部门联合审批，擅自拆除其中7处已被列入《A市历史建筑名录》的砖木结构院落，并以“仿古新建”方式重建为商业茶馆。当地居民联名举报后，市住建局立案调查，认定该行为违反《历史文化名城名镇名村保护条例》（以下简称《条例》）相关规定。但争议焦点在于：涉案拆除行为是否直接违反《条例》第一条？行政机关能否依据该条作出行政处罚？ 经核实，A市于2010年被国务院批准为国家历史文化名城；被拆院落均建于清光绪年间，2018年经市政府公布为历史建筑，其墙体、梁架、天井格局等具有典型地域文化特征，属“中华民族优秀历史文化遗产”的有机组成部分。 **法律分析** 本案核心争议在于：《条例》第一条作为立法目的条款，是否具有独立的规范效力和适用可能性？能否成为行政执法或司法审查的直接依据？ 根据法条原文：“第一条 为了加强历史文化名城、名镇、名村的保护与管理，继承中华民族优秀历史文化遗产，制定本条例。”该条明确揭示了《条例》的双重立法目的——“加强保护与管理”是手段性目标，“继承中华民族优秀历史文化遗产”是价值性、根本性目标。需强调的是，该条虽属总则性、宣示性规定，但并非空泛口号。在行政法解释框架下，立法目的条款对整部法规的适用具有统摄与限缩功能：其一，所有具体制度设计（如保护规划编制、核心保护区禁止性行为、责任追究等）均须服务于该目的；其二，当具体条款存在理解分歧或监管空白时，第一条构成解释基准与裁量指引。 本案中，拆除已登记历史建筑的行为，表面看似仅违反《条例》第二十五条（禁止擅自拆除历史建筑）、第三十九条（违法拆除的法律责任），但其违法本质正在于背离第一条所确立的根本价值——“继承中华民族优秀历史文化遗产”。被拆院落承载的不仅是物理空间，更是地方营造技艺、家族记忆与传统生活形态，其不可逆损毁直接冲击“继承”这一宪法性文化使命。因此，行政机关在处罚决定书中援引第一条，非为替代具体罚则，而是阐明违法行为的危害实质，强化执法的价值正当性与说理深度，符合《行政处罚法》第三十三条关于“行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的要求。 **案件处理结果与启示** 2023年6月，A市人民政府作出复议决定，维持市住建局责令恢复原状、罚款86万元的处罚，并在决定书首段即援引《条例》第一条，指出：“被申请人之行为不仅触犯具体禁令，更实质性损害了本条例旨在‘继承中华民族优秀历史文化遗产’的根本立法目的。”最终，建设单位完成4处院落原址复建，其余3处因基础损毁严重，经专家评估后按原工艺、原材料、原形制异地迁建，并纳入全市非遗活化利用项目。 本案启示在于：立法目的条款虽不直接设定义务或责任，但在行政裁量、司法审查及公众沟通中具有不可替代的“价值锚定”功能。脱离第一条理解《条例》，易将保护简化为技术管控，忽视其文化传承的宪法意涵。 **律师建议** 对行政机关而言，在查处破坏历史文化遗产行为时，应注重将具体违法事实与《条例》第一条的立法目的相勾连，尤其在听证、处罚告知、复议答复等环节，主动阐释违法行为对“继承优秀历史文化遗产”的实质妨害，提升执法公信力与教育效果；对企业及建设单位而言，须树立“保护优先于开发”的合规底线意识——任何所谓“风貌协调”“业态升级”的方案，若导致历史信息湮灭、文化基因断裂，即构成对第一条宗旨的根本违背，将面临从严追责。历史文化遗产不是城市更新的“背景板”，而是必须敬畏与承续的文明主体。