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行政法规

退耕还林条例 第1条 案例评析

朱俊男律师6分钟2 阅读
**退耕还林条例 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2018年，四川省凉山州某县启动新一轮退耕还林工程。村民李某于1999年承包本村集体林地3.2亩，原用于种植玉米和马铃薯。2020年，县林业局依据上级下达的年度任务，与李某签订《退耕还林合同》，约定将其承包地全部纳入退耕还林范围，种植核桃经济林，享受国家补助（每亩每年1200元，连续补助8年）。合同履行至2023年，李某发现所植核桃树因土壤贫瘠、灌溉不足成活率不足40%，且连续两年挂果量极低，无实际收益。2024年初，李某向县林业局申请调整地块或改种适生树种，遭书面回复称：“合同已签，补助依规发放，成活率未达85%系农户管护不力，不属政策调整事由。”李某遂提起行政诉讼，请求确认县林业局未履行“保护退耕还林者合法权益”“巩固退耕还林成果”法定职责违法。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政机关在退耕还林实施过程中，仅机械执行补助发放与面积验收，而忽视对农户实际经营困难的技术支持与动态调整，是否违反《退耕还林条例》第一条之立法目的？ 需强调，《退耕还林条例》第一条并非单纯宣示性条款，而是具有明确规范功能的“目的条款”，直接约束行政机关的履职边界与裁量尺度。该条开宗明义列明五大立法目的：（1）规范退耕还林活动；（2）保护退耕还林者的合法权益；（3）巩固退耕还林成果；（4）优化农村产业结构；（5）改善生态环境。五项目标呈逻辑递进关系——“规范活动”是手段，“保护权益”是前提，“巩固成果”是关键，“优化产业”与“改善生态”是双重成效。其中，“保护退耕还林者的合法权益”居于承上启下地位：若农民因技术、自然条件等客观原因难以持续经营，导致林木大面积死亡、补助中断、返贫风险上升，则所谓“成果巩固”“生态改善”均成空谈。 本案中，县林业局虽完成合同签订、资金拨付、面积核查等程序性工作，但对李某反映的土壤不适、灌溉缺失、树种选择失当等实质性问题未组织专家评估，未提供补植指导或替代方案，亦未启动《退耕还林条例》第二十七条规定的“确需变更作业设计的，应当报原批准机关批准”程序。其行为实质架空了第一条中“保护合法权益”与“巩固成果”的内在统一性，将退耕还林异化为单向行政命令与资金转移，背离条例整体价值取向。 **案件处理结果与启示** 法院经审理认为，被告未就农户合理诉求开展实质性调查与帮扶，构成怠于履行法定职责，判决其于60日内对李某提出的树种调整申请依法作出处理。二审维持原判。该案后被省高院列为涉农行政履职典型案例予以通报。 此案启示在于：行政法规的目的条款具有司法审查效力。行政机关不能以“法无禁止即可为”或“程序合规即合法”为由规避实质义务；尤其在涉及农民生计与生态协同的政策性执法中，必须将第一条所确立的多元目标作体系化理解与一体化落实。 **律师建议** 对基层林业主管部门：应建立退耕还林动态监测与响应机制，在年度检查中同步评估林木成活率、农户经营能力与区域适生性，对确因客观原因导致履约困难的，主动启动作业设计变更、树种替换或抚育补贴增补程序，将“保护合法权益”从纸面要求转化为可操作、可救济的具体措施。 对企业参与退耕还林项目（如合作社、林业公司）：在签订合作协议前，务必核查地方政府是否制定配套技术支撑与风险兜底机制；合同中应明确约定管护失败时的协同处置路径，避免将政策性风险单方面转嫁给经营主体。 （全文约1180字）