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行政法规

城市供水条例 第1条 案例评析

朱俊男律师8分钟2 阅读
**城市供水条例 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2023年6月，某省会城市A市启动“老旧城区二次供水设施改造三年行动”，拟对全市建成于1990年代前的87个居民小区加装智能恒压供水设备，并统一移交至市属国有供水企业运行管理。其中，B小区业委会以“改造未经全体业主同意”“新增设备占用公共空间且产生电费分摊不公”为由，拒绝施工，并向市住建局提交《关于暂缓实施二次供水改造的函》。市住建局复函称：依据《城市供水条例》第一条“为了加强城市供水管理，发展城市供水事业，保障城市生活、生产用水和其他各项建设用水，制定本条例”，该改造系落实条例立法目的之必要举措，具有充分正当性，故依法推进。后B小区部分业主提起行政诉讼，请求撤销市住建局复函，并确认改造行为违法。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政机关能否直接援引《城市供水条例》第一条之立法目的条款，作为具体行政行为（推进强制性设施改造）的直接法律依据？ 答案是否定的。《城市供水条例》第一条属于**立法宗旨条款**，其功能在于阐明制定该行政法规的根本目标与价值取向，而非设定权利义务或授权行政权力。该条文未规定任何主体的权利、义务、责任或程序要求，亦未授权行政机关可据此采取具体管理措施。根据行政法基本原理，“法无授权不可为”，行政机关作出影响公民权益的具体行政行为，必须有明确的**授权性规范**支撑——即法律、法规中具有“可以……”“应当……”“由……负责”等赋权或设定义务的条款。 反观《城市供水条例》全文，涉及设施改造的实质性授权规定见于**第十二条**：“城市供水设施的建设和改造，应当符合城市供水发展规划，并按照国家有关规定办理审批手续。”以及**第十四条**：“用户自行建设的与城市公共供水管道连接的户外管道及其附属设施，必须经城市供水企业验收合格后方可使用。”可见，推进二次供水改造的合法性基础，应落脚于规划审批、技术验收、安全评估等具体程序性与实体性规范，而非笼统援引第一条的立法目的。 市住建局以第一条为据否定业主异议，实为混淆了“立法目的”与“法律依据”的界限。即便改造确有助于“保障城市生活用水”，亦不能跳过法定程序、绕开公众参与和权益协商环节。尤其在涉及业主共有部分利用、费用分摊及后续运维责任转移等重大利害关系事项时，更须结合《民法典》第二百七十八条关于改建重建建筑物及其附属设施须经双三分之二参与表决、四分之三以上同意的规定，履行法定民主决策程序。 **案件处理结果与启示** 法院经审理认为：市住建局复函将《城市供水条例》第一条作为否定业主异议的直接依据，属于适用法律错误；涉案改造项目尚未完成规划审批与业主共同决定程序，行政推动缺乏合法前提。判决撤销该复函，并责令市住建局就B小区改造事项重新依法履职。该案一审生效后，A市政府随即出台《关于规范老旧小区二次供水设施改造工作程序的指导意见》，明确将业主共同决定、费用分摊方案公示、供水企业技术对接等列为前置要件。 此案启示在于：立法目的条款是理解法规精神的“钥匙”，但绝非行政执法的“通行证”。行政行为的合法性，必须扎根于具体、明确、可操作的授权条款之中；脱离规范文本空谈“保障用水”“服务民生”，不仅难以经受司法审查，更易损害政府公信力与群众获得感。 **律师建议** 对企业（尤其是供水企业）及基层行政单位而言，需特别注意： ✅ **严格区分立法目的与行为依据**——在制发文件、开展执法或推进改造时，务必逐条检索《城市供水条例》中具有操作性的授权条款（如第十二条、第十四条、第十九条等），不得以第一条替代实质法律依据； ✅ **强化程序合规意识**——涉及用户设施改造的，须同步遵守《民法典》关于建筑区划内共有部分处分的表决规则，留存业主大会决议、公示记录、技术交底材料等全过程证据； ✅ **建立“目的—条款—程序”三重审查机制**：凡拟实施管理措施，均应自问：其立法目的是什么？（对应第一条）→ 具体授权在哪条？（查实条款）→ 法定程序走完了吗？（验核步骤）。唯有如此，方能在保障供水安全与尊重民事权益之间实现法治平衡。 （全文约1180字）