返回案例列表行政法规中华人民共和国外资企业法实施细则 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-15**中华人民共和国外资企业法实施细则 第1条 案例评析** **一、案情简介** 2021年，某境外投资机构（注册地为新加坡）拟在中国内地设立全资子公司，从事高端医疗器械研发与销售。其向所在地省级商务主管部门提交外资企业设立申请时，一并提交了公司章程、投资者资信证明、项目可行性研究报告等材料。审批过程中，商务部门以“申请材料未体现《外资企业法实施细则》制定依据”为由，要求补充说明“本企业设立所依据的实施细则第一条之适用情形”。申请人困惑不解：实施细则第1条仅规定“根据《中华人民共和国外资企业法》的规定，制定本实施细则”，属典型的立法依据条款，既不设权利义务，亦不具直接执行性，何以成为申报要件？ 后经沟通，该部门解释称：“实施细则作为审批依据，其第一条明确了效力来源，故申请文件中须载明‘依据《外资企业法实施细则》第1条及《外资企业法》相关规定申请设立’，否则视为法律依据不明。”该要求导致企业材料反复退回，延误设立进程近两个月。企业遂委托律师就该行政要求的合法性提出咨询，并就实施细则第1条的规范性质与适用边界展开论证。 **二、法律分析** 本案争议焦点在于：**《中华人民共和国外资企业法实施细则》第1条是否具有独立的行政规范效力？能否作为行政机关对外资企业设立实施具体审查或增设程序性要求的法律依据？** 紧扣法条原文——“第一条 根据《中华人民共和国外资企业法》的规定，制定本实施细则”，可作如下分析： 第一，该条属于典型的**立法依据条款**，功能在于阐明本行政法规的授权来源与上位法基础，不创设任何实体权利、义务或行政职权，亦不设定行为模式或法律后果。其性质属于“说明性条款”，而非“规范性条款”。 第二，依据《立法法》第八十条，国务院各部门及地方政府制定规章，“应当基于法律、行政法规的授权”。而实施细则作为国务院发布的行政法规（国发〔1990〕38号，2001年修订），其整体效力源于《外资企业法》的授权（该法第二十二条明确授权国务院制定实施细则）。第1条正是对这一授权关系的明示重申，而非新增授权。 第三，行政机关不得将立法依据条款曲解为“执法依据条款”。若以第1条为由要求申请人主动援引、说明甚至“自我证成”其法律适用路径，实则混淆了立法技术规范与行政行为合法性要件。外资企业设立的法定条件、程序及审查标准，均由《外资企业法》及其实施细则**其他实质性条款**（如原实施细则第十条关于申报文件、第十三条关于审批期限等）明确规定，而非第1条所能承载。 因此，商务部门以“未体现第1条”为由退回申请，缺乏法律依据，构成对行政法规条款的误读与滥用。 --- **三、案件处理结果与启示** 经律师出具法律意见书并协调省级司法行政部门参与政策合规审查，商务主管部门于5个工作日内撤销原补正要求，依法受理申请，并在系统内更新办事指南，删除与第1条相关的非必要填报项。该案未进入复议或诉讼程序，但推动当地外资审批窗口开展了一次行政法规适用专题培训。 本案启示在于：**行政法规中的立法依据条款，虽居首位，却无“牙齿”；其价值在于保障下位规则的合宪合法性，而非赋予行政机关额外裁量空间。实践中，须警惕将形式条款实质化、将说明性条文操作化的倾向——这既是法治政府建设的基本要求，也是优化营商环境的微观切口。** --- **四、律师建议** 针对外资监管实务，特别提示以下三点： 1. **对企业而言**：无需在申报文件中刻意援引实施细则第1条；若遇类似要求，可援引《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）精神，主张“不得以无法律依据的内部要求增设申请条件”。 2. **对行政机关而言**：应强化对行政法规结构与条款功能的培训，区分“授权依据”与“行为依据”，杜绝将立法说明条款转化为变相审批门槛。 3. **对制度完善而言**：建议在《外商投资法实施条例》施行后，对已废止的《外资企业法实施细则》相关实践进行系统梳理，防止过时文本中的技术性条款被误用为现行监管依据——这正是第1条虽已随上位法废止而自然失效（《外资企业法》2020年1月1日废止），却仍可能被误读的深层风险所在。 （全文约1180字）