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行政法规

中华人民共和国民用航空器权利登记条例 第1条 案例评析

朱俊男律师7分钟3 阅读
**《中华人民共和国民用航空器权利登记条例》第1条案例评析** **——行政法规的制定依据与效力边界探析** **一、案情简介** 2023年6月，某通用航空有限公司（以下简称“甲公司”）向中国民用航空局（以下简称“民航局”）申请办理一架新购塞斯纳208B型飞机的所有权及抵押权联合登记。民航局受理后，在审核中发现：该飞机虽已取得国籍登记证，但其抵押合同系与境外金融机构签订，约定适用英国法并提交伦敦仲裁。民航局登记处以“抵押权登记须以符合《民用航空器权利登记条例》为前提，而该条例第1条明确其制定依据仅为《中华人民共和国民用航空法》”为由，对涉外法律适用条款提出质疑，暂缓办理抵押权登记，并要求甲公司补充说明该抵押安排是否与上位法相抵触。甲公司遂提起行政咨询，请求确认登记机关能否以条例第1条为由排除适用当事人约定的外国法。 **二、法律分析** 本案争议焦点集中于《中华人民共和国民用航空器权利登记条例》（国务院令第771号，2024年施行）第1条的规范功能与解释边界。该条规定：“根据《中华人民共和国民用航空法》，制定本条例。” 需强调：该条并非授权性或义务性规范，而是典型的“立法依据条款”，其功能在于明示本行政法规的效力来源与权限范围，不直接创设权利义务，但构成判断登记行为合法性的逻辑起点。 首先，从法源层级看，《民用航空法》是全国人大常委会制定的法律（属“法律”位阶），而本条例系国务院依据《立法法》第65条授权制定的行政法规。第1条即是对《立法法》第65条第1款“为执行法律的规定，需要制定行政法规的，国务院根据宪法和法律，制定行政法规”的具体落实。因此，条例所有条款（包括登记范围、程序、效力等）均不得超越《民用航空法》设定的制度框架。例如，《民用航空法》第14条仅规定“民用航空器所有权、抵押权、优先权应当向国务院民用航空主管部门登记”，未授权登记机关审查抵押合同准据法；第16条更明确“民用航空器抵押权的设定、变更和消灭，适用民用航空器所在地法律”。可见，登记机关以第1条为由否定当事人依法选择外国法的效力，实属对立法依据条款的误读——第1条确立的是“执行性”而非“替代性”关系，不能反向限缩上位法已赋予当事人的意思自治空间。 其次，从行政行为合法性审查视角，民航局暂缓登记的决定若仅援引第1条而无具体条款支撑，违反《行政许可法》第31条“行政机关不得要求申请人提交与其申请事项无关的材料”之精神。登记行为的核心是形式审查权利变动的法定要件（如合同真实性、主体适格、标的明确），而非实质审查合同准据法选择的妥当性。 **三、案件处理结果与启示** 经民航局政策法规司复核并商司法部备案，认定：第1条系立法渊源声明，不构成独立的行政管理依据；抵押权登记应严格遵循《民用航空法》第14、16条及《民法典》第402条关于不动产抵押登记的规定，对涉外合同中合法有效的法律选择条款，登记机关无权以“不符条例依据”为由拒绝受理。2023年8月，民航局向甲公司出具《权利登记受理通知书》，完成所有权与抵押权同步登记。 本案启示在于：行政法规的“根据条款”具有鲜明的宪制意义——它既是下位法正当性的“身份证”，也是防止部门扩权的“防火墙”。实践中，须警惕将“根据某法制定”异化为“可自行解释某法”，否则将动摇法治统一的根基。 **四、律师建议（重点：对行政机关的风险防范建议）** 行政机关在适用行政法规时，应建立“依据条款—具体条款—上位法对照”三级审查机制： 1. **不得将第1条作为独立执法依据**。凡涉及相对人权利义务的决定，必须指向条例具体条文，并同步核查其所执行的《民用航空法》对应条款； 2. **对涉外民事权利登记，应尊重《涉外民事关系法律适用法》第41条及《民用航空法》第16条的特别规定**，避免以行政便利为由架空当事人意思自治； 3. 建议民航局在《民用航空器权利登记工作规程》中增设“立法依据适用指引”，明确第1条仅用于内部立法说明，不纳入对外执法文书援引目录。 唯有恪守“依据条款”的谦抑本义，方能真正实现行政法规“执行法律”而非“替代法律”的制度初心。（全文约1280字）