返回案例列表行政法规行政法规制定程序条例 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟4 阅读2026-03-16**行政法规制定程序条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年，国务院拟出台《公共数据开放管理办法（草案）》，旨在规范各级行政机关在保障安全前提下推进政务数据有序开放。草案由国家数据局牵头起草，经多轮部门协调与专家论证后，于2023年4月提请国务院常务会议审议。审议中，有委员提出质疑：该办法拟设定“数据使用主体须经省级主管部门备案方可申请开放接口”，并附带罚则，实质限制了市场主体获取公共数据的权利，是否属于以行政规范性文件之名行行政法规之实？是否应严格履行《行政法规制定程序条例》所规定的立项、公开征求意见、法制机构审查等法定程序？ 随后，国务院法制机构（现为司法部立法一局）依职权启动程序合规性核查，发现该草案虽以“办法”命名，但其内容涉及公民、法人权利义务的普遍性设定，且拟由国务院发布、具有普遍约束力，符合《立法法》第65条关于“行政法规”的定义；而起草单位最初仅按部门规章流程组织调研和内部征求意见，未报国务院立项、未全文公开征求社会意见、亦未经司法部统一审查。经认定，该草案存在“以规章之形、行法规之实”的程序倒挂问题。国务院遂决定中止审议，责令重新履行《行政法规制定程序条例》全部法定程序。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政法规的“程序正当性”如何从源头识别与保障？关键即在于准确理解并适用《行政法规制定程序条例》第一条。 该条明文规定：“为了规范行政法规制定程序，保证行政法规质量，根据宪法、立法法和国务院组织法的有关规定，制定本条例。”——此为本条例的立法目的与依据条款，虽无直接行为规范效力，但具有三重基础性功能： 其一，**界定适用范围**。本条例仅适用于“行政法规”的制定活动，不涵盖部门规章或地方政府规章。判断某一规范性文件是否落入本条例调整范围，首要是识别其是否属于《立法法》第65条所指“国务院根据宪法和法律，为领导和管理国家各项行政工作而制定的规范性文件”。本案中，《公共数据开放管理办法（草案）》设定普遍性权利义务、以国务院名义发布、具有外部法律效力，显然属于行政法规，必须适用本条例。 其二，**确立程序价值目标**。“规范程序”与“保证质量”构成一体两面：程序非形式过场，而是通过立项论证、公开透明、法制审查等环节，确保行政法规的合宪性、合法性、必要性与可行性。草案跳过立项与公开征求意见，实质削弱了公众参与和权力监督，危及“质量”这一根本目标。 其三，**锚定上位法依据**。本条明确援引《宪法》《立法法》《国务院组织法》，意味着任何行政法规制定活动，均不得抵触这三部法律关于立法权限、程序和责任的规定。例如，《立法法》第67条要求行政法规草案须经国务院常务会议或全体会议审议，第70条强调“应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见”——这些要求正是本条例具体化的制度支撑。 因此，第一条绝非空洞宣示，而是整部条例的“总开关”：只有首先确认某项文件属于行政法规，才触发后续所有程序义务；而是否属于行政法规，又必须回归《立法法》的实质标准，而非仅看名称或起草主体。 **案件处理结果与启示** 国务院最终于2024年1月重新启动该办法的行政法规制定程序：完成立项审批、全文公布草案并征集意见超30日、由司法部出具合法性审查报告、经两次国务院常务会议审议后正式发布《公共数据开放管理条例》（国务院令第782号）。该条例删减了原草案中缺乏上位法依据的强制备案条款，增设了数据安全影响评估与公众反馈采纳说明机制。 本案启示在于：**行政法规的程序合法性，始于对“什么是行政法规”的清醒认知，成于对第一条所确立目的与依据的刚性恪守**。程序瑕疵不是技术问题，而是法治底线问题；以“提高效率”为由规避法定程序，终将损害法规权威与治理公信。 **律师建议** 对企业而言，尤其需关注行政机关发布的各类“办法”“规定”“指导意见”等文件的法律性质。若其内容涉及市场准入、数据调用、资质许可等普遍性权利义务设定，且由国务院发布或批准，即可能属于行政法规——此时企业有权依据本条例第一条所指向的《立法法》第70条，主张对草案发表意见，并在实施后对明显违反法定程序的条款提起规范性文件附带审查申请。 对行政机关而言，务必强化“程序即权限”的意识：凡拟设定普遍性规则，须前置开展法规性质识别；立项环节即应邀请司法行政部门介入评估，杜绝“先起草、后定性”的惯性操作。唯有将第一条的立法目的内化为工作准则，方能真正实现“规范程序”与“保证质量”的统一。 （全文约1280字）