返回案例列表行政法规全国社会保障基金条例 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-16**全国社会保障基金条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年，某省财政厅联合地方社保经办机构拟将5亿元省级结余基金以“委托投资”名义划入全国社会保障基金理事会（以下简称“社保基金会”）账户，用于参与其年度固定收益类组合投资。该操作未报国务院财政部门备案，亦未履行《全国社会保障基金条例》规定的决策程序。2023年初，审计署在专项审计中发现：该笔资金虽名义上归属全国社会保障基金（以下简称“全国社保基金”），但实际来源于省级统筹基金结余，且未纳入中央财政预算管理，亦未体现于社保基金会年度报告的“基金来源”项下。社保基金会据此拒绝确认该笔资金为全国社保基金组成部分，并向财政部出具书面说明。后该省财政厅提起行政申诉，主张“只要资金用于社保保值增值，即应适用《全国社会保障基金条例》”，要求确认其行为符合该条例第一条立法目的。 **法律分析** 本案核心争议在于：**能否依据《全国社会保障基金条例》第一条的立法目的，反向扩张解释该条例的适用范围？** 《全国社会保障基金条例》第一条明确规定：“为了规范全国社会保障基金的管理运营，加强对全国社会保障基金的监督，在保证安全的前提下实现保值增值，根据《中华人民共和国社会保险法》，制定本条例。”该条为典型的“立法目的+制定依据”条款，具有严格限定性： 其一，“规范……全国社会保障基金的管理运营”中的“全国社会保障基金”，系法定概念，依据《条例》第二条，特指“由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成，由全国社会保障基金理事会负责管理运营的国家社会保障储备基金”。其资金来源、管理主体、功能定位均具排他性。省级结余基金属地方社会保险基金，受《社会保险法》第六十四条及《社会保险基金财务制度》规制，与全国社保基金分属不同法律关系、不同账户体系、不同监管机制。 其二，该条明确“根据《中华人民共和国社会保险法》制定”，而《社会保险法》第七十一条仅授权国务院“建立全国社会保障基金”，并规定其“由中央财政预算拨款、国有资本划转等方式筹集”，未赋予地方自行归集、混同或变相扩容全国社保基金的权限。 因此，不能以“实现保值增值”这一抽象目的，否定法定基金的边界。否则，将架空《条例》第二条对基金构成的明确定义，混淆中央储备性基金与地方运行性基金的制度分工，违背“依法行政”与“职权法定”原则。 --- **案件处理结果与启示** 2023年8月，财政部会同人力资源和社会保障部作出《关于某省社保资金性质认定的复函》，明确指出：该5亿元资金不属于《全国社会保障基金条例》所称“全国社会保障基金”，不得适用该条例进行管理；相关投资行为应依《社会保险基金投资管理办法》另行报批。该省财政厅最终将资金退回省级社保基金专户，并补办合规投资审批手续。 本案启示在于：**行政法规的立法目的条款不可脱离文本语境作泛化适用**。第一条规定的是立法动因与价值导向，而非授权条款或兜底适用依据；其功能在于解释具体规则、校准执法尺度，而非创设权利义务或扩大适用对象。对“全国社会保障基金”这一核心概念的理解，必须严格回归《条例》第二条定义及《社会保险法》第七十一条的法定构成要件。 --- **律师建议** 对企业及地方政府而言，尤其需警惕以“政策善意”替代“法律边界”的实践误区： ✅ **严格区分基金性质**：凡涉及社保资金运作，须先行识别其法律属性——是中央财政出资的“全国社保基金”，还是地方统筹的“社会保险基金”，二者适用法规、监管主体、投资渠道截然不同； ✅ **杜绝“目的正当即程序豁免”思维**：即便追求保值增值目标契合第一条宗旨，亦不能绕过《条例》第三章“基金投资运营”、第四章“监督管理”等具体程序性要求； ✅ **强化前置合规审查**：在开展跨层级资金协作前，应由法律顾问对照《条例》第二条、《社会保险法》第七十一条及财政部令第111号《社会保险基金财务制度》逐项核查资金来源合法性与程序完备性。 唯有坚守“法无授权不可为”的底线，方能在保障基金安全前提下，真正实现《条例》第一条所期许的“规范、监督、安全、保值、增值”五重目标。