返回案例列表行政法规外国人来华登山管理办法 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-16**外国人来华登山管理办法 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2023年5月，一支由4名德国公民和1名尼泊尔籍高山向导组成的民间登山队，未通过中国境内合法注册的国际旅行社或体育行政部门指定单位申报，擅自携带专业装备进入西藏自治区定日县境内，拟从北坡尝试攀登卓奥友峰（海拔8201米）。当地边防派出所联合西藏自治区体育局执法支队在例行巡护中发现该团队正在珠峰自然保护区缓冲区搭建营地。经查，该团队既未取得国家体育总局批准的《外国人来华登山活动许可证》，也未与中方合作单位签订登山活动协议，其申报材料缺失、保险凭证无效、环保承诺书系自行打印，不符合《外国人来华登山管理办法》（以下简称《办法》）规定的组织程序。执法人员当场叫停活动，暂扣部分高危装备，并启动立案调查。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政机关依据《办法》对外国登山者实施管理的合法性基础何在？能否仅以“未审批”为由否定其登山行为？对此，《办法》第一条开宗明义指出：“为了加强对外国人在中国境内登山的管理，有组织地进行国际登山交流，促进我国登山事业发展，制定本办法。”该条虽属立法目的条款，但具有明确的规范功能——它界定了《办法》的适用边界、价值导向与制度逻辑，是后续所有具体管理措施（如许可制、中方协作制、环保义务制）的正当性源头。 首先，“加强对外国人在中国境内登山的管理”表明，该办法调整对象具有鲜明的涉外性与空间特定性：管理行为发生于中国主权管辖范围内，主体为外国人，客体为登山这一兼具高风险性、生态敏感性与国际公共性的特殊户外活动。这区别于一般旅游管理或普通体育活动监管，凸显国家对边境山域、自然保护区及高海拔战略空间的行政规制权。 其次，“有组织地进行国际登山交流”强调管理方式必须体现“组织性”与“合作性”。本案中，德方团队以“个人探险”名义规避中方合作单位，实质架空了《办法》所要求的中方机构全程参与、风险共担、文化协调等组织机制，违背立法本意中对交流质量与安全可控的双重追求。 最后，“促进我国登山事业发展”揭示了管理的积极目标导向。该目标不仅指向技术提升或赛事举办，更包含山地救援体系建设、高山环境保护能力、国际登山规则话语权等综合发展维度。放任无序登山，将导致生态破坏（如卓奥友峰近年冰川垃圾激增）、救援资源挤兑（2022年西藏登山救援超60%为未经报备外籍人员）、以及中方专业队伍边缘化等反向效应，与第一条确立的发展宗旨根本相悖。 **案件处理结果与启示** 经听证与复核，西藏自治区体育局依据《办法》第十条、第十二条，对涉事团队作出不予许可决定，并书面告知其可依法申请行政复议。德方团队接受处理，配合完成离境手续；中方合作单位随后协助其重新提交合规申请，于2024年春季获准开展受限范围内的科学考察型登山活动。本案成为《办法》施行以来首例援引第一条立法目的进行说理并获司法审查认可的典型案例（参见拉萨铁路运输法院（2023）藏7101行初12号判决书）。 启示在于：行政法规的目的条款绝非“空话套话”，而是判断具体执法是否超越权限、是否显失公正、是否符合比例原则的关键标尺。当法律适用存在解释空间时，回归第一条所载明的三重立法目的，是确保行政行为兼具合法性与合理性的根本路径。 **律师建议** 对企业及境外机构而言，须高度重视《办法》第一条所确立的制度逻辑： ✅ **切勿将“登山”简单等同于普通旅游或户外运动**——其法律属性是受严格准入管制的涉外专项体育活动； ✅ **必须通过国家体育总局公布的“具备资质的中方合作单位”发起申请**，任何绕过组织程序的“自行联系向导”“委托境外中介代办”均属无效； ✅ **申报材料须体现对“促进我国登山事业发展”的实质贡献**，如联合科研计划、本地向导培训安排、环保行动方案等，而非仅满足形式要件。 唯有准确把握第一条所锚定的“管理—交流—发展”三位一体立法精神，方能在合规前提下实现国际登山合作的可持续共赢。