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行政法规

民用航空运输不定期飞行管理暂行规定 第1条 案例评析

朱俊男律师7分钟2 阅读
**民用航空运输不定期飞行管理暂行规定 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2023年5月，某境外通用航空公司在未取得中国民航局批准的情况下，擅自使用一架双引擎涡桨飞机，从越南河内直飞海南三亚凤凰国际机场，执行一项“低空文旅航拍+高端客户体验”商业飞行任务。该航班未列入定期航线，亦未按《民用航空运输不定期飞行管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）办理不定期飞行许可，且未向空管部门提前申报飞行计划。飞行过程中，因与三亚进近管制区其他航班产生潜在冲突，被空中交通管制紧急指令中止进近、盘旋等待，导致区域空域临时调整，影响后续7架次航班正常起降。事件发生后，民航中南地区管理局立案调查，认定该公司构成“未经批准实施不定期飞行”，依据《暂行规定》及相关规章作出警告并处以人民币28万元罚款的行政处罚。 **法律分析** 本案争议焦点在于：行政机关对境外航空公司的处罚是否具有充分法律依据？其执法逻辑能否回溯至《暂行规定》第一条所确立的立法目的？ 《暂行规定》第一条明确规定：“为了维护国家航空权益，保证航空运输安全，促进民用航空运输的发展，制定本规定。”该条虽为原则性条款，但构成整部行政法规的“目的基石”和解释基准。需强调的是，该条未限定适用主体为“中国籍承运人”，亦未将“航空权益”“运输安全”等法益限于境内空域或国内企业——相反，“国家航空权益”作为主权性概念，天然涵盖我国领空管辖权、空域资源管理权及对外航空活动的规制权；“保证航空运输安全”更属公共安全范畴，具有绝对性和无差别适用性。因此，境外航空公司在我国境内空域实施飞行活动，即落入本规定的规范射程。 本案中，涉事公司未经许可进入我国空域并开展商业飞行，直接冲击三项法益：其一，架空我国对空域准入的行政许可制度，损害国家航空主权与管理权威；其二，未纳入统一空管体系，造成运行风险不可控，危及整体空防与运行安全；其三，以“不定期”之名行常态化商业运营之实，扰乱公平竞争秩序，抑制合法合规的国内通航企业发展。行政机关援引《暂行规定》实施处罚，正是以第一条所载三重立法目的为实质判断标准，完成从抽象目的到具体执法的逻辑闭环。值得注意的是，该条虽未设定权利义务，但依法学通说，行政法规的“目的条款”具有解释功能与价值指引效力，可作为裁量基准与合法性审查的重要依据。 **案件处理结果与启示** 该案经听证及复议程序，最终维持原处罚决定。2024年1月，民航局将该案列为年度典型涉外航空执法案例予以通报。其核心启示在于：行政法规的目的条款绝非“宣示性摆设”，而是连接立法意图与执法实践的关键枢纽；对跨境航空活动的监管，必须坚持“主权在先、安全托底、发展导向”的三维统一，任何规避审批的“灰色飞行”，均将被置于第一条所构筑的价值坐标系下接受合法性与正当性双重检验。 **律师建议** 针对航空运营企业（尤其涉外主体），须高度重视《暂行规定》第一条所蕴含的规范张力： ✅ **对企业的风险防范建议**：境外航司拟在我国境内开展飞行活动，无论名义为“调机”“验证”或“体验”，只要具备商业属性、实际载运人员/物品、进入我国空域，即应主动识别其“不定期飞行”性质，严格履行许可申请程序；切勿以“偶发”“临时”为由心存侥幸。 ✅ **对执法机关的提示**：在适用《暂行规定》作出处罚时，应在决定书中明确援引第一条，阐明违法行为如何具体损及“国家航空权益”“运输安全”及“行业发展”三项目标，增强说理深度与司法审查通过率。 ✅ **特别提醒**：本条不替代具体罚则条款，但为所有执法行为提供根本价值锚点——脱离第一条目的约束的机械执法，可能面临“显失公正”质疑。 （全文约1180字）