返回案例列表行政法规地下水管理条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-17**地下水管理条例 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2022年3月，某省生态环境厅联合水利厅开展地下水专项执法检查时发现：位于该省中部农业主产区的A县，连续五年地下水水位年均下降1.8米，超采区面积扩大至320平方公里；同时，当地12家规模化养殖场未建设防渗漏粪污贮存池，养殖废水通过土渠直排入渗井及周边沟渠，导致监测井中氟化物、氨氮、总大肠菌群等指标严重超标，部分点位地下水已不满足《地下水质量标准》（GB/T 14848—2017）Ⅲ类限值。经溯源调查，该县水利局未依法编制地下水超采治理方案，生态环境部门亦未对污染行为及时立案查处。2023年1月，省人民政府依据《地下水管理条例》启动行政问责，并指定省司法厅牵头组织典型案例复盘。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政机关履职缺位是否违反《地下水管理条例》第一条的立法目的与制度功能？需紧扣该条原文进行解析。 第一条开宗明义：“为了加强地下水管理，防治地下水超采和污染，保障地下水质量和可持续利用，推进生态文明建设……制定本条例。”该条虽属立法目的条款，但并非宣示性空文，而是整部行政法规的价值基石与解释基准。根据《行政法规制定程序条例》第二条及最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，立法目的条款对行政机关的法定职责设定、裁量边界划定及司法审查标准具有直接约束力。 具体而言： 其一，“加强地下水管理”要求主管部门建立系统性监管机制，而非仅被动响应个案。A县水利局未依《条例》第二十六条启动超采区划定与治理规划，即违背该目的导向下的积极作为义务； 其二，“防治地下水超采和污染”采用并列结构，“防治”包含预防与治理双重内涵。生态环境部门对已显现污染风险的养殖排污行为未依《条例》第四十条采取责令整改、查封设施等措施，属于对“防治”义务的实质性懈怠； 其三，“保障地下水质量和可持续利用”指向结果导向的公共利益保护目标。当监测数据持续恶化、生态功能明显退化时，单纯以“历史成因复杂”“执法力量不足”为由不作为，已构成对立法目的的消极背离； 其四，“推进生态文明建设”作为上位价值目标，将地下水保护纳入国家生态安全战略框架，赋予行政机关更高标准的勤勉义务——这在2023年中央生态环境保护督察通报A县案例时亦被明确强调。 因此，本案中两级行政机关的不作为，并非技术性疏漏，而是对《地下水管理条例》第一条所确立的法定义务体系的根本性违反。 **案件处理结果与启示** 2023年6月，省人民政府作出处理决定：责令A县人民政府向省政府作出书面检查；对县水利局、生态环境局主要负责人予以政务警告处分；同步启动全县地下水保护专项整治，一年内完成超采区综合治理方案编制及12家养殖场环保设施改造验收。该案被列为全省行政执法典型案例予以通报。 此案揭示的关键启示是：行政法规中的立法目的条款具有实质拘束力。它不仅是解释具体条款的“钥匙”，更是判断行政机关是否尽到法定职责的“标尺”。尤其在涉及重大公共利益与代际公平的生态环境领域，目的条款可直接支撑司法机关对行政不作为的合法性审查。 **律师建议** 对企业及基层执法单位，须重点强化对《地下水管理条例》第一条的实践转化能力： 1. **对企业**：不得以“未被明确禁止”为由忽视地下水保护义务。例如，农业灌溉取水、工业冷却水回用、畜禽养殖等经营活动，均应主动评估对地下水水量与水质的潜在影响，将“可持续利用”“生态文明建设”等目的要求纳入合规管理体系； 2. **对执法机关**：在案件调查、处罚裁量及整改督办中，须将第一条列为核心审查要素。例如，对长期超采区域，不能仅以“未达红线”为由不予干预，而应结合水位变化趋势、生态退化证据等，主动启动防治措施； 3. **对法律顾问**：在出具合规意见或代理行政复议时，应援引第一条作为论证行政机关法定职责范围与裁量合理性的基础依据，避免陷入“仅看罚则条款”的片面思维。 （全文约1280字）