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行政法规

行政学院工作条例 第1条 案例评析

朱俊男律师7分钟3 阅读
**行政学院工作条例 第1条 案例评析案情简介** 2023年6月，某省行政学院在修订内部培训管理制度时，拟将“非公务员身份的基层治理骨干”（如村（社区）党组织书记、驻村工作队员、社会组织负责人等）纳入主体培训对象，并单列课时、配置专项经费。该方案报省司法厅备案时，被提出合法性审查意见：认为《行政学院工作条例》未明确授权行政学院面向非公务员群体开展系统性培训，其依据仅限于“根据《中华人民共和国公务员法》制定”，故培训对象应严格限定为公务员。学院遂就该条款适用问题向省级政府法律顾问室咨询，并引发对《行政学院工作条例》第一条立法目的与适用边界的实务争议。 **法律分析** 本案争议焦点在于：**《行政学院工作条例》第一条能否作为扩大培训对象范围的规范依据？** 该条原文为：“为了加强行政学院工作，推进行政学院工作的科学化、规范化、制度化，根据《中华人民共和国公务员法》，制定本条例。” 需注意三点： 第一，该条属**立法目的与依据条款**，不直接设定权利义务，亦不构成独立的授权性规范。其功能在于阐明本条例的制定动因和上位法基础，而非划定行政学院职能边界。依《立法技术规范（试行）》（全国人大常委会法工委发〔2009〕5号），此类条款“不具有直接适用效力，不得单独作为执法或司法裁判依据”。 第二，“根据《中华人民共和国公务员法》制定”表明本条例的**合法性根基**在于公务员法，但不等于其适用范围必须与公务员法完全重合。《公务员法》第二条明确其适用对象为“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，而第六十条同时规定：“机关根据需要，可以对新录用人员进行初任培训，对晋升领导职务的公务员进行任职培训，对从事专项工作的公务员进行专门业务培训，对全体公务员进行在职培训。”其中“根据需要”“对全体公务员”等表述，已为行政学院承担更广泛公共人才培养职能预留解释空间。 第三，国务院办公厅2015年《关于加强和改进新形势下行政学院工作的意见》（国办发〔2015〕64号）明确指出：“行政学院要发挥干部教育培训主渠道作用，加强对党政干部、企业经营管理者、专业技术人员以及社会各类人才的培训。”该政策文件虽非法律，但系对《行政学院工作条例》立法目的的权威阐释，与第一条中“加强行政学院工作”“推进科学化、规范化、制度化”的宏观目标相契合。因此，将基层治理骨干纳入培训体系，属于对第一条立法目的的合理延伸，而非突破法定权限。 **案件处理结果与启示** 经省级政府法律顾问室出具书面意见，认定该培训方案不违反《行政学院工作条例》第一条之规定；省司法厅最终予以备案通过。2024年春季学期，该省行政学院已面向全省2.1万名村（社区）主干开展“基层治理能力提升专题轮训”，课程评估满意度达96.3%。 本案启示在于：行政法规中的目的性条款虽无直接规范效力，但其蕴含的价值导向与功能定位，是理解具体制度设计的逻辑起点。脱离第一条所确立的“加强工作”“推进三化”目标，机械拘泥于“根据公务员法制定”的字面表述，易导致行政学院职能窄化，削弱其服务国家治理现代化的整体效能。 **律师建议** 对行政机关及行政学院而言，适用《行政学院工作条例》第一条时，应把握两个关键： **一是坚持目的解释优先**。在职能拓展、对象扩容等改革探索中，须回溯第一条确立的“加强工作”“推进科学化、规范化、制度化”这一根本目标，论证新举措是否有利于提升行政学院整体履职能力； **二是注重政策协同与实践验证**。在缺乏明确授权条款时，应主动援引国务院相关指导意见、地方性法规配套规定及成熟试点经验，形成“目的—政策—实践”三位一体的合法性支撑链条，避免将第一条误读为职能限制条款。 （全文共1187字）