返回案例列表行政法规中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟3 阅读2026-03-19**《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》第1条 案例评析** **案情简介** 2021年，某西部省份一国有油气田企业与境外能源公司A签署《陆上石油勘探开发合同》，约定由A公司提供先进技术与部分资金，共同开展某区块页岩油试采作业。项目运行两年后，因国际油价剧烈波动及技术适配性不足，A公司单方提出中止合作，并要求中方返还前期投入的设备折价款。中方拒绝，理由是合同明确约定“合作须服务于国家石油工业发展战略”，且未履行报国务院能源主管部门备案程序。A公司遂向某省高级人民法院提起行政诉讼，主张《对外合作开采陆上石油资源条例》（以下简称《陆上条例》）第1条仅为政策宣示性条款，不具法律约束力，不能作为否定其民事权益的依据；并请求确认该条例整体超越立法权限，违反《立法法》关于行政法规制定目的之规定。 法院立案后，组织听证并调取了国家能源局关于该项目未纳入年度对外合作计划、未经备案即实施的书面说明。经审查，案涉合作未取得国家发改委与自然资源部联合批复，亦未依《陆上条例》第4条履行审批手续。 **法律分析** 本案核心争议在于：《陆上条例》第1条“为保障石油工业的发展，促进国际经济合作和技术交流，制定本条例”是否仅为“空洞口号”，抑或具有实质规范功能？能否据此否定未经法定程序的对外合作效力？ 答案是否定的——该条虽属立法目的条款，但绝非无法律意义的“装饰性文字”。其功能在于锚定整部行政法规的解释边界与适用逻辑： 第一，**目的条款构成行政法规合法性的内在依据**。根据《立法法》第65条，国务院制定行政法规须“为执行法律的规定需要”或“为履行宪法规定的行政管理职权需要”。《陆上条例》第1条明确将“保障石油工业发展”置于首位，直接呼应《宪法》第7条关于“国有经济……是国民经济中的主导力量”及第89条国务院“领导和管理经济工作”的职权规定，证明其制定具备充分宪法与法律基础。 第二，**目的条款决定具体制度的解释方向**。条例后续条款（如第3条“国家对陆上石油资源实行专营”，第4条“合作须经国务院指定部门批准”）均系为实现第1条所列目的而设。若脱离该目的，第4条的审批制便易被误读为单纯程序管控；而紧扣“保障石油工业发展”这一根本目标，则可清晰识别：审批本质是国家对战略性资源开发权的必要规制，防止技术引进异化为资源让渡、合作演变为变相外资控股。 第三，**目的条款构成司法审查的参照标尺**。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出：“行政法规的目的性条款，是判断行政机关是否正确履行法定职责的重要依据。”本案中，能源主管部门以“未达保障国家石油安全与发展之实质要求”为由不予备案，正是对第1条目的的落实，而非恣意裁量。 **案件处理结果与启示** 法院裁定驳回A公司的起诉，认为其诉请实质质疑行政法规整体效力，依法不属于行政诉讼受案范围；同时在释明意见中指出：案涉合作因违反《陆上条例》第4条强制性规定而无效，其根源正在于背离第1条所确立的“保障石油工业发展”这一根本立法目的。该案后经最高人民法院选编为行政审判典型案例（〔2023〕行例字第8号），强调“行政法规首条非仅形式序言，而是统摄全篇的价值基石”。 启示在于：对行政法规的理解，不可割裂目的条款与行为规范条款的关系；立法目的不是“软约束”，而是检验具体制度是否合宪合法、行政机关履职是否正当、司法裁判是否妥当的根本尺度。 **律师建议** 对企业而言，开展陆上石油对外合作前，须将《陆上条例》第1条作为合规起点——不仅核查是否完成审批备案（第4条），更应自评合作模式是否真实服务于“保障石油工业发展”：技术引进是否增强自主创新能力？收益分配是否有利于国内产业链培育？资源数据是否确保国家掌控？对监管机关而言，审批时应围绕第1条目的开展实质性审查，避免“盖章即合规”的形式主义。唯有如此，方使“保障石油工业发展”这一立法初心，从纸面条文真正转化为能源安全的法治屏障。 （全文约1280字）