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行政法规

关于军民合用机场使用管理的若干暂行规定 第1条 案例评析

朱俊男律师8分钟2 阅读
**案情简介** 2022年8月，某东部沿海城市拟扩建A机场民用航站楼，并计划将原属军方管理的东侧滑行道及部分停机坪纳入民用航班保障范围，以缓解旺季客流压力。民航地区管理局在审批前组织联合调研时发现：该机场为国务院、中央军委批准的军民合用机场，现行运行中存在军航训练与民航航班在起降时段重叠、地面引导协调不畅、应急响应机制缺位等问题；2021年曾因一次军航紧急升空任务临时关闭跑道15分钟，导致12架次民航航班延误，其中3班取消。地方交通部门主张“优先保障民用航空发展”，而驻场空军部队强调“战备优先、平战结合”，双方就滑行道共享权限、调度主导权及安全责任边界产生分歧。争议最终提交至国家空管委办公室协调，核心焦点直指《关于军民合用机场使用管理的若干暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第一条的适用解释。 **法律分析** 本案争议本质是军地双方对《暂行规定》第一条立法目的理解与适用的分歧。该条原文为： > **第一条 为加强军民合用机场(以下简称机场)的统一使用管理，确保飞行安全，充分发挥现有机场的使用效率，从国家整体利益出发，既利于民用航空事业的发展，又保证军队战备、训练顺利进行，特制定本规定。** 需紧扣条文作三层次解析： 其一，**规范定位明确“统一使用管理”为制度核心**。“统一”非指单一主体管理，而是强调军地协同下的统筹决策机制——如调度指令须经联合指挥平台发布，而非民航或军队单方决定；“使用管理”涵盖运行计划编制、空域协调、设施共用、应急联动等全流程，排除“分块割据、各行其是”的管理模式。 其二，**价值排序体现“安全—效率—双目标平衡”逻辑链**。“确保飞行安全”居首，构成所有管理行为的前提性义务；“发挥使用效率”须以安全为底线；“既利于……又保证……”的并列句式，否定任何一方绝对优先的解读，要求通过制度设计实现民用航空发展需求与军队战备训练刚性需求的动态适配。例如，滑行道共享方案必须同步满足民航准点率提升与军航战备响应时效双重指标。 其三，**“国家整体利益”是解释冲突的终极标尺**。当具体操作中出现民航增班与军航训练时段冲突时，不能简单援引“民用航空促进法”或“国防法”单向裁量，而应依据本条，回归是否有利于国家空域资源优化配置、是否强化军民协同作战能力、是否提升综合应急保障水平等宏观维度综合判断。本案中，单方面扩大民用设施占用范围若削弱战备通道冗余度，则违背本条“保证军队战备、训练顺利进行”的刚性要求。 --- **案件处理结果与启示** 经国家空管委牵头，会同军委联合参谋部、交通运输部、民航局成立专项工作组，依据《暂行规定》第一条确立的“统一、安全、平衡、整体”原则，最终形成《A机场军民协同运行优化方案》：设立军地联合运行管理委员会，实行航班计划与训练计划双周会商制；东侧滑行道实施“分时共享”，民航高峰时段开放，但保留军航紧急调用“一键熔断”权限；同步升级塔台通信系统，实现军民航指令实时互认。该方案于2023年3月起试行，当年民航正常率提升9.2%，军航战备出动达标率保持100%。 本案启示在于：《暂行规定》第一条并非宣示性条款，而是具有明确规范效力的“目的条款”，直接约束后续所有具体规则的解释与适用。其“国家整体利益”导向，为化解军地管理权属争议提供了不可逾越的价值基准。 --- **律师建议** 针对军民合用机场运营主体（含地方政府、民航单位、驻场部队），提出三项风险防范建议： 1. **制度建设前置化**：在制定机场改扩建、运行规程修订等文件前，必须开展《暂行规定》第一条合规性专项评估，重点论证是否实现“统一管理”架构、是否嵌入双向安全约束机制、是否设置双目标动态平衡条款； 2. **争议解决实质化**：发生调度权、设施使用权等分歧时，避免陷入“规章打架”式争论，应直接援引本条，组织军地联合开展“国家整体利益影响评估”，形成书面报告作为决策依据； 3. **责任认定精准化**：因违反本条原则导致安全事故或重大延误的，相关主体不得以“执行上级指令”免责——因本条已明确“统一管理”义务，未建立协同机制即构成管理失职。 （全文约1280字）