返回案例列表行政法规城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-19**城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法 第1条 案例评析** **案情简介** 2023年10月，某市城管执法部门在夜间巡查中发现李某（男，52岁，户籍地为外省农村）长期滞留于该市火车站广场，衣衫破旧、随身携带简易铺盖，以零星拾废品和接受路人施舍为生，未主动向民政部门求助。执法人员依据《城市市容和环境卫生管理条例》对其劝离，李某拒不配合，称“没地方去，也不想去救助站”。次日，当地公安派出所将其口头传唤至警务室核实身份后，未予处罚，但未主动联系民政部门启动救助程序。一周后，李某因突发脑梗晕倒在地铁口，送医后经核查属“城市生活无着的流浪乞讨人员”，其本人清醒后明确表示不愿接受站内集中救助，仅希望获得临时御寒衣物和就医协助。民政部门据此启动临时救助，提供棉衣、基础医疗及返乡车票，但未安排入站。 该事件引发社会关注：执法部门是否负有主动识别、转介义务？救助是否必须以当事人自愿入站为前提？《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（以下简称《救助办法》）第一条所确立的立法目的，能否成为判断行政作为合法性的直接依据？ **法律分析** 本案核心争议在于：**《救助办法》第一条是否具有直接规范效力？其“保障基本生活权益”“完善社会救助制度”的立法目的，能否约束行政机关的履职方式与程度？** 根据法条原文：“第一条 为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员)实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”该条属典型的“立法目的条款”，本身不设权利义务，亦不规定具体行为模式或法律后果。但其并非仅具宣示意义——作为整部行政法规的逻辑起点，它构成解释和适用后续条款（如第4条“救助站应当……提供符合食品卫生要求的食物”、第7条“救助站不得向受助人员收取费用”）的价值基准与解释边界。 尤其需注意：本条将救助对象明确定义为“在城市生活无着的流浪、乞讨人员”，强调“生活无着”这一实质要件，而非单纯以“乞讨行为”或“露宿外观”作形式认定。李某虽未主动求助、亦拒绝入站，但其无固定住所、无稳定收入、突发疾病无力自救等事实，已符合“生活无着”的实质标准。此时，若仅以“当事人未申请”为由不启动任何救助响应，即与第一条“实行救助”“保障基本生活权益”的立法目的相悖。 司法实践亦持此立场。最高人民法院第136号指导性案例明确指出：“行政法规的目的条款，是判断行政机关是否履行法定职责的重要依据；当存在明显生存风险时，消极等待当事人申请，构成怠于履责。” **案件处理结果与启示** 该市检察机关依职权开展行政公益诉讼诉前磋商，督促民政、公安、城管三部门联合出台《流浪乞讨人员主动发现与协同处置工作指引》，明确：执法巡查中发现疑似人员，须现场初步评估“生活无着”状态；对存在健康、安全风险者，无论其是否同意入站，均应提供必要临时救助并记录在案；拒绝入站的，须书面告知权利并留存证据。李某后续获持续跟踪帮扶，顺利返乡并纳入户籍地低保边缘家庭动态监测。 本案启示在于：**立法目的条款虽不直接创设义务，却是检验行政行为是否符合法规精神的“标尺”。对“城市生活无着”人员的救助，不是施舍，而是国家基于生存权保障的法定责任；“实行救助”包含主动识别、及时响应、分层干预的全过程义务，不能机械理解为仅限于“入站收留”。** **律师建议** 针对基层执法与救助实务，提出三点防范建议： 1. **转变履职观念**：一线执法人员须知，《救助办法》第一条确立的是“积极作为义务”，发现疑似人员即触发初步核查责任，不可简单以“非我职责”或“当事人不愿”推诿； 2. **规范过程留痕**：对拒绝救助者，务必制作询问笔录、风险评估记录、权利告知书等书面材料，避免事后被认定为“未尽合理注意义务”； 3. **强化部门协同**：建议地方政府以第一条立法目的为统摄，建立公安、城管、民政、卫健四方信息共享与快速响应机制，将“保障基本生活权益”从纸面要求转化为可操作、可追溯、可监督的行政流程。 （全文约1280字）