返回案例列表行政法规土地复垦条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-19**土地复垦条例 第1条 案例评析** ——行政法规类典型案例分析 **案情简介** 2022年3月，某省A市自然资源局在例行巡查中发现，B矿业有限公司于2019年至2021年间在该市C县境内开采石灰岩矿，累计损毁耕地约86亩、林地42亩，未按《土地复垦方案》开展实质性复垦。虽其曾编制并通过评审的复垦方案中明确“采矿结束后两年内完成生态修复与耕作层重建”，但至2022年现场核查时，矿区仍堆存大量废石、边坡裸露、表土流失严重，原耕地已完全丧失耕作功能，且无任何复垦施工记录。A市自然资源局依法立案调查后，依据《土地复垦条例》第四十一条作出行政处罚：责令6个月内全面复垦，并处以罚款人民币48万元。B公司不服，提起行政诉讼，主张“复垦义务应以企业实际能力为限”“条例第一条属政策宣示性条款，不具直接约束力”，请求撤销处罚决定。 **法律分析** 本案争议焦点在于：《土地复垦条例》第一条是否仅为抽象政策表述，能否作为行政机关执法及司法审查的规范依据？ 根据法条原文：“第一条 为了落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，规范土地复垦活动，加强土地复垦管理，提高土地利用的社会效益、经济效益和生态效益，根据《中华人民共和国土地管理法》，制定本条例。” 该条虽为立法目的条款，但其法律功能绝非仅具宣示意义。首先，其开宗明义将“落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策”列为首要立法动因，而该基本国策已被《土地管理法》第三条明确规定为具有强制约束力的法律原则；其次，“规范土地复垦活动”“加强土地复垦管理”等表述，清晰界定了本条例的调整对象与制度功能，构成后续具体条款（如第十二条复垦义务主体、第十五条复垦标准、第四十一条法律责任）的逻辑前提与价值锚点；最后，该条明确“根据《中华人民共和国土地管理法》制定”，表明其系上位法的具体化实施性法规，其全部条款均须统一服务于第一条所确立的法益目标。 因此，当行政机关依据第四十一条处罚未履行复垦义务行为时，第一条并非孤立存在，而是为判断“是否属于应予规范的复垦活动”“是否构成需加强管理的情形”提供根本标尺。本案中，B公司长期损毁耕地且未启动复垦，直接背离第一条所强调的“切实保护耕地”国策和“提高土地利用生态效益”的立法追求，行政机关据此认定其行为具有违法性与可罚性，于法有据。 **案件处理结果与启示** 经一审、二审审理，法院均驳回B公司诉讼请求，维持行政处罚决定。二审判决特别指出：“条例第一条所确立的立法目的，是理解与适用整部条例的‘解释钥匙’，不能割裂适用。对耕地损毁长期放任，即是对基本国策的实质性违背。”该案入选2023年全国自然资源行政执法典型案例。 启示在于：行政法规中的立法目的条款，虽不直接设定权利义务，但具有统摄性、解释性与裁量指引功能；执法机关援引具体罚则时，须回溯至第一条所锚定的公共利益目标；司法审查亦应将是否契合立法目的，作为判断行政行为合法性的实质维度。 **律师建议** 对企业而言，须清醒认识：**土地复垦不是“事后补救选项”，而是贯穿采矿全周期的法定强制义务**。依据《土地复垦条例》第一条所承载的耕地保护刚性要求，企业在取得采矿许可前即应科学编制复垦方案，足额预存复垦费用，并建立动态复垦台账；对已停产矿山，不得以“资金困难”“技术受限”为由拖延履行，否则将面临高额罚款乃至被纳入土地管理信用黑名单。建议企业将复垦合规纳入ESG管理体系，委托专业机构开展年度复垦成效第三方评估，切实将第一条的政策要求转化为可验证、可追溯的治理实践。