返回案例列表行政法规中华人民共和国市场主体登记管理条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-19**中华人民共和国市场主体登记管理条例 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2023年6月，某市个体工商户张某向当地市场监管局申请办理餐饮服务个体工商户设立登记。其提交了身份证明、经营场所承诺书及经营范围说明，但未提供房屋产权证或租赁备案证明。窗口工作人员以“材料不齐全、不符合《市场主体登记管理条例》立法目的”为由，当场退回申请，并口头告知“须先办妥住改商备案和消防许可，否则不予受理”。张某多次补正仍被拒，遂于2023年9月提起行政诉讼，请求确认该市场监管局不予受理行为违法，并判令其依法履行登记职责。 庭审中，被告市场监管局辩称：虽《条例》未明文要求住改商备案为登记前置条件，但依据“推进法治化市场建设、维护良好市场秩序和市场主体合法权益”的立法宗旨（即《条例》第一条），其从严把关系落实立法目的之必要举措。 **法律分析** 本案争议焦点在于：行政机关能否以《条例》第一条的立法目的为依据，增设法定登记条件，从而拒绝受理形式完备的登记申请？ 关键在于准确理解第一条的规范属性与适用边界。该条全文为：“为了规范市场主体登记管理行为，推进法治化市场建设，维护良好市场秩序和市场主体合法权益，优化营商环境，制定本条例。”——这是一条典型的**立法目的条款**，属于行政法规的“总则性宣示”，本身**不创设权利义务、不设定行政行为要件、亦不授权行政机关自行扩张监管权限**。 根据《行政许可法》第十六条第二款：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”而《市场主体登记管理条例》作为国务院行政法规，其具体登记条件、程序及审查标准，集中规定于第二章“登记事项”、第三章“登记规范”等条款中（如第八条明确申请材料范围，第九条限定形式审查原则）。第一条既非授权条款，亦非义务条款，不能替代具体规则成为行政裁量的直接依据。 市场监管局将“推进法治化市场建设”等宏观目标，直接转化为个案中增设材料要求的理由，实质是以目的正当性掩盖程序违法性，违背了“法无授权不可为”的行政法治基本原则，也架空了《条例》第十九条“登记机关对申请材料进行形式审查”的法定要求。 **案件处理结果与启示** 2024年1月，人民法院一审判决：撤销市场监管局不予受理决定，责令其在法定期限内对张某申请予以受理并依法作出登记决定。判决书特别指出：“立法目的条款具有指引和解释功能，但不得反向创设义务或限缩法定权利；以第一条规定为由增设登记门槛，构成对市场主体准入权的不当限制。” 该案二审维持原判。其典型意义在于厘清了行政法规中“目的条款”的司法边界——它服务于条文解释与制度协调，而非替代具体规则成为执法依据。实践中，已有多个地方市场监管部门据此修订内部审核指引，明确禁止援引第一条作为不予受理或退回申请的理由。 **律师建议** 对企业及个体工商户而言，应充分知晓：**《条例》第一条不是“弹性口袋”，而是约束公权力的标尺**。当遭遇以“落实立法精神”“优化营商环境需要”等模糊理由增设材料、拖延办理时，可依法主张其违反《条例》具体程序规定（如第八、九、十九条），并留存沟通记录及时启动行政复议或诉讼。 对登记机关而言，亟需强化“目的条款不得直接适用”的法治意识。建议在执法人员培训中单列专题，结合本案例开展警示教学；同步清理与《条例》具体条款相抵触的内部规程，确保“放管服”改革真正落地为可预期、可救济的制度实践。 （全文约1180字）