返回案例列表行政法规国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-20**国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年，云南省怒江傈僳族自治州人民政府向国家发展和改革委员会、财政部联合申报“怒江州高山生态移民与特色文旅产业融合示范项目”，拟申请中央财政专项资金2.8亿元，用于易地搬迁后续扶持、民族手工艺传承基地建设及跨境旅游廊道开发。项目获批后，部分资金拨付至州级财政，但在执行中，州财政局以“未明确上位依据”为由，暂缓向泸水市古登乡等3个少数民族聚居乡镇下拨6200万元产业扶持资金，理由是：该资金属于“专项转移支付”，需严格对应具体法律授权条款；而《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（以下简称《若干规定》）第一条仅表述为“为了帮助……制定本规定”，未直接赋予权利义务内容，不构成独立的财政拨付依据。 古登乡政府遂向云南省司法厅提出行政协调申请，并同步就资金滞拨问题向怒江州人民政府提起行政申诉。经省级法治部门组织会商，认定州财政局对《若干规定》第一条的理解存在偏差，资金拨付迟延已实质影响民族地区产业发展与群众增收实效。 **法律分析** 本案争议焦点在于：《若干规定》第一条是否仅为宣示性条款，抑或具有规范效力与实施指引功能？能否作为行政机关履行扶持职责的法定依据？ 根据法条原文：“第一条 为了帮助民族自治地方加快经济和社会的发展，增进民族团结，促进各民族共同繁荣，根据《中华人民共和国民族区域自治法》，制定本规定。”该条虽属立法目的条款，但其效力不可简单归为“无约束力的口号式表达”。理由有三： 其一，**目的条款是行政裁量的法定边界**。《若干规定》系国务院依《民族区域自治法》第六十七条授权制定的行政法规，其第一条开宗明义确立“帮助发展”“增进团结”“促进共同繁荣”三大目标，即为整部法规的解释基准与执行导向。行政机关在适用该法规其他条款（如第七条“上级国家机关应当组织、协调有关部门……支持民族自治地方发展优势产业”）时，必须将第一条所载价值目标作为判断履职正当性的内在标尺。 其二，**目的条款构成法定职责的逻辑前提**。《民族区域自治法》第三条、第四条明确规定国家保障民族自治地方自主管理本民族内部事务的权利，第六条强调“上级国家机关应当帮助民族自治地方加速发展经济、文化建设”。《若干规定》第一条正是对上述宪法性原则的具体化承接，它不是孤立存在，而是与第二条至第二十四条形成“目的—义务—程序—责任”的完整规范链条。若否定第一条的规范意义，则整部行政法规的合法性根基将被架空。 其三，**司法与执法实践已确认其可适用性**。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出：“行政法规的目的性条款，对于理解具体条款含义、判断行政行为是否符合立法本意，具有重要指引作用。”在（2021）云行终178号行政判决中，云南高院亦明确：“《若干规定》第一条所确立的帮扶宗旨，是审查相关财政扶持措施是否合法合理的核心考量因素。” 因此，州财政局以“第一条无直接操作性”为由搁置资金拨付，实为割裂立法目的与制度实施，违背依法行政原则。 --- **案件处理结果与启示** 2023年4月，怒江州人民政府责令州财政局于15个工作日内完成资金拨付，并就政策理解偏差向古登乡政府作出书面说明。云南省财政厅同步印发《关于加强民族自治地方专项资金执行监管的指导意见》，强调“不得以目的条款缺乏直接赋权为由拒绝履行法定帮扶职责”。 本案启示在于：行政法规的目的条款绝非“空洞宣言”，而是统摄整部法规的价值中枢与解释钥匙；对民族区域自治制度的落实，不能停留于文本字面，更须穿透至立法本意的实质践行。 --- **律师建议** 针对行政机关及民族自治地方实务操作，提出三点建议： 1. **准确把握目的条款的规范功能**：在适用《若干规定》时，应将第一条作为审查所有具体条款执行情况的“元标准”，凡与“帮助发展、增进团结、促进共同繁荣”相悖的行政决定，均可能构成滥用裁量权。 2. **强化财政资金管理的政策协同意识**：上级机关在分配涉民族地区专项资金时，应在预算文件中主动援引《若干规定》第一条，明确资金使用的法定目的指向，避免基层因理解分歧导致政策悬空。 3. **推动建立民族政策实施效果评估机制**：建议由省级民族事务委员会牵头，将第一条确立的三大目标细化为可量化指标（如特色产业覆盖率、跨民族协作项目数、双语公共服务提升率），纳入法治政府建设年度考核体系——让“纸上的目的”，真正成为“行动的刻度”。 （全文约1280字）