返回案例列表行政法规居住证暂行条例 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-20**居住证暂行条例 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2023年6月，外来务工人员张某在某省会城市连续就业并租住满半年，依法向居住地派出所申领《居住证》。工作人员以“本市公共服务资源紧张”“暂未开放非户籍人口同等入学保障”为由，要求其额外提交“单位担保函”及“三年社保缴纳证明”，否则不予受理。张某多次沟通无果，于2023年8月向该市公安局申请行政复议，主张其符合《居住证暂行条例》规定的申领条件，行政机关增设门槛违反立法目的。复议机关经审查，确认派出所行为缺乏法律依据，责令其5个工作日内依法受理并核发居住证。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政机关能否以“公共服务供给能力不足”为由，对居住证申领设置法定条件之外的附加要求？分析须紧扣《居住证暂行条例》**第一条**原文： > “为了促进新型城镇化的健康发展，推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖，保障公民合法权益，促进社会公平正义，制定本条例。” 该条虽为立法目的条款，但具有明确的规范指引功能： 其一，“推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖”是本条例的直接目标导向，意味着居住证制度不是身份甄别工具，而是实现公共服务均等化的制度载体。申领居住证本身即构成享有基本公共服务（如义务教育、基本医疗、公共文化服务等）的法定前提与程序性入口。若将申领资格与“是否已具备服务承接能力”挂钩，则逻辑倒置——服务覆盖应以证件为起点，而非以服务到位为前提。 其二，“保障公民合法权益”“促进社会公平正义”进一步限缩了行政裁量空间。张某作为合法稳定就业、连续居住满半年的常住人口，其平等获取公共服务的权利受宪法第33条及本条例目的条款双重保障。派出所单方增设“单位担保”“三年社保”等条件，既无《居住证暂行条例》第二章“申领条件”之授权（该条例第七条仅规定“离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以申领居住证”），亦违背第一条所确立的“全覆盖”价值取向，构成对法定权利的不当限缩。 值得注意的是，第一条中“促进新型城镇化健康发展”的宏观表述，并非赋予行政机关暂缓落实权利的弹性空间；相反，它要求通过制度刚性推动城乡要素流动与权益平权——居住证正是这一转型的关键基础设施。以资源紧张为由搁置制度执行，实则是以现实约束消解法治承诺，背离行政法规的规范属性。 **案件处理结果与启示** 复议机关最终撤销派出所不予受理决定，责令依法履职。该案未进入诉讼程序，但成为该市公安系统开展居住证业务规范化培训的典型案例。其深层启示在于：立法目的条款并非空泛宣示，而是解释具体规则、审查行政行为合法性的“意义锚点”。当行政机关援引客观困难规避法定职责时，必须接受目的条款的合目的性检验——服务覆盖的“渐进性”不能否定权利保障的“即时性”，资源配置的“阶段性”不得架空制度设计的“整体性”。 **律师建议** 针对基层执法中普遍存在的“以服务配套滞后为由提高申领门槛”现象，特提出以下风险防范建议： ✅ **对企业而言**：在为员工办理居住证提供协助时（如出具就业证明），应明确告知员工其申领权利不受企业资质或社保年限限制，避免误信“需满三年才可办证”等错误信息；发现窗口拒收材料的，可协助留存《不予受理通知书》等证据，及时启动行政复议。 ✅ **对行政机关而言**：须将第一条作为政策制定与执法监督的首要标尺。凡涉及居住证申领、使用、注销等环节的内部规程，均应进行“目的合致性审查”，杜绝以“历史原因”“试点需要”等理由变相增设条件。 ✅ **对公众维权而言**：第一条可作为主张权利的核心依据。在投诉、复议或诉讼中，宜结合本条与条例第七条（申领条件）、第十二条（持证人享有的基本公共服务）作体系化援引，强化“权利—义务—责任”的逻辑闭环。 居住证制度的生命力，不在证件本身，而在第一条所许诺的“全覆盖”图景能否照进现实。每一份被依法核发的居住证，都是新型城镇化从政策文本走向生活正义的微小而确凿的刻度。