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行政法规

大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例 第1条 案例评析

朱俊男律师7分钟2 阅读
**大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2021年，某省启动“青峰水库”大型水利枢纽工程建设项目，属国家“十四五”重点能源与供水保障项目。项目涉及A县3个乡镇、12个行政村，需征收集体土地约8600亩，搬迁农村居民1327户、4892人。征地公告发布后，部分村民以“补偿标准偏低”“安置房选址偏远、配套不足”为由拒绝签订补偿协议，并向县政府提交《关于暂缓实施移民搬迁的诉求书》。其中，B村李某等15户村民提起行政诉讼，主张《青峰水库移民安置规划大纲》未充分听取其意见，违反《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称《条例》）第一条立法目的，请求确认征地行为违法。 一审法院裁定驳回起诉，理由是原告所诉事项属于政策性行政行为，不具可诉性；二审法院维持原判，但明确指出：虽程序性争议不可诉，但行政机关在执行中若偏离《条例》第一条确立的“维护移民合法权益”“保障工程建设顺利进行”的双重目标，则可能构成履职不当，应纳入行政监督与规范性文件审查范畴。 **法律分析** 本案核心争议并非具体补偿金额或安置方式，而在于对《条例》第一条立法宗旨的理解与落实是否构成行政行为合法性的基础性要件。 《条例》第一条明确规定：“为了做好大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置工作，维护移民合法权益，保障工程建设的顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国水法》，制定本条例。”该条属典型的“立法目的条款”，虽不直接设定权利义务，但具有三重规范功能： 其一，**价值导向功能**——将“维护移民合法权益”置于“保障工程建设顺利进行”之前，体现权益保障的优先性与基础性； 其二，**体系解释功能**——后续所有条款（如第十二条安置规划编制要求、第二十二条补偿标准确定机制、第三十四条后期扶持措施）均须围绕此双重目标展开，不得片面强调效率而牺牲公平； 其三，**合法性审查基准功能**——当移民就安置方案、补偿标准、实施程序提出异议时，法院及复议机关可援引本条，审查行政行为是否整体偏离立法初衷。如本案中，安置规划未组织村民代表参与听证、未公示替代安置点交通与就学配套评估报告，即可能被认定为对“维护移民合法权益”这一目的的实质性背离。 值得注意的是，该条援引《土地管理法》《水法》作为上位法依据，意味着其实施不得突破《土地管理法》第四十八条关于“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则，亦不得违反《水法》第二十条关于“统筹兼顾生活、生产经营和生态环境用水”的综合效益要求。 **案件处理结果与启示** 该案最终未进入实体审理，但推动省级移民管理部门于2023年出台《关于强化移民安置全过程公众参与的指导意见》，强制要求大型项目在规划阶段开展“三轮意见征询”（初步方案公示、村民代表座谈、安置效果模拟说明），并将意见反馈采纳情况纳入竣工验收前置要件。这表明：立法目的条款虽不直接创设诉权，却可成为撬动制度优化的关键支点。 启示在于：行政法规的“第一条”绝非形式化序言，而是贯穿执法、监督、救济全流程的价值标尺。尤其在涉及重大民生利益的征地移民领域，目的条款的司法化适用正从“隐性指引”走向“显性约束”。 **律师建议** 对企业及地方政府而言，落实《条例》第一条关键在于**构建“双目标动态平衡机制”**： 1. **前置合规审查**：在编制移民安置规划之初，即同步开展“权益影响评估”（含生计恢复能力、文化适应性、代际公平等维度），而非仅作经济补偿测算； 2. **过程留痕管理**：对村民提出的安置诉求，须书面记录、分类回应、公开反馈，避免“程序完备但实质空转”； 3. **争议预防嵌入**：建议在补偿协议中增设“目的条款提示条款”，载明“本协议履行应符合《条例》第一条立法宗旨”，为后续协商与调解提供共识基础。 唯有将“维护移民合法权益”从纸面宗旨转化为可测量、可追溯、可问责的治理实践，方能真正实现水利水电工程“建得成、稳得住、能发展”的可持续目标。（全文1298字）