返回案例列表行政法中华人民共和国出境入境管理法 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-12**中华人民共和国出境入境管理法 第1条 案例评析** **——行政法视角下立法目的条款的司法适用与功能边界** **案情简介** 2023年5月，某省会城市公安机关出入境管理部门以“申请人王某曾于2021年在境外参与某非政府组织活动，存在潜在国家安全风险”为由，依据《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）第六条、第八十二条等规定，作出不予签发普通护照的决定。王某不服，提起行政诉讼，主张其行为完全合法，未违反任何中国法律，亦无危害国家安全之实；行政机关仅凭主观推测即拒绝其出境权利，缺乏事实与法律依据。一审法院判决驳回诉讼请求，理由为“行政机关有权基于维护国家安全之需要行使裁量权”，并援引《出境入境管理法》第一条作为裁判说理依据。王某上诉后，二审法院撤销原判，责令重新审查。 **法律分析** 本案核心争议在于：《出境入境管理法》第一条作为立法目的条款，能否直接作为行政机关作出具体行政行为或法院裁判的具体法律依据？ 根据该条原文：“为了规范出境入境管理，维护中华人民共和国的主权、安全和社会秩序，促进对外交往和对外开放，制定本法。”可见，该条属于典型的“立法目的条款”，其功能在于阐明本法的制定动因与价值取向，而非设定权利义务或授权执法权限。我国行政法理论与实践一贯坚持“法律适用须以行为规范条款为依据”的基本原则。《行政处罚法》第五条、《行政许可法》第五条均强调，行政机关实施行政行为必须有明确的法律、法规授权，并遵循法定条件、程序与标准。而第一条未赋予权力、未设定义务、未规定后果，不具备可直接适用的规范性特征。 本案中，一审法院将第一条作为支持不予签发护照决定的“法律依据”，混淆了立法目的与行为规范的功能界限。二审法院纠正指出：维护“主权、安全和社会秩序”确为本法重要目标，但实现该目标必须依托具体条款——如第二十八条（不予签发护照的法定情形）、第八十二条（对妨害国境管理行为的处罚）等。若无具体条款支撑，仅以第一条为据限制公民基本权利（如出境自由），即构成“目的正当、手段违法”，违背依法行政原则与比例原则。 此外，从体系解释看，《出境入境管理法》第二章至第七章已对签证、居留、出境入境检查、调查处置等作出精细化规定，第一条恰是整部法律的“价值总纲”，其作用在于指导解释具体条款（如对“可能危害国家安全”作限缩解释），而非替代具体规则。 **案件处理结果与启示** 二审法院最终裁定：撤销一审判决及被诉不予签发护照决定，责令出入境管理部门在查清事实基础上，严格依照第二十八条等具体条款重新作出处理。该案入选2024年全国行政审判典型案例。 此案启示在于：立法目的条款虽具重要指引意义，但在行政诉讼中不得直接作为认定行政行为合法性的独立依据；司法机关应警惕“以目的代规则”的裁判倾向，切实保障公民权利不被抽象价值所架空。同时表明，《出境入境管理法》第一条所承载的“主权、安全”与“对外交往、开放”之间存在内在张力，执法机关须在个案中平衡风险防控与权利保障，避免将“安全”泛化为无限裁量的挡箭牌。 **律师建议** 对企业及个人而言，尤其需关注： ✅ **争议焦点的法律分析须回归具体规范**：面对出入境管理机关以“国家安全”“社会秩序”为由作出限制性决定时，应重点核查其是否援引并符合第二十八条、第二十九条等具体授权条款，而非仅回应笼统的“立法目的”。 ✅ **对企业的风险防范建议**：涉外用工、跨境业务企业应建立员工出境合规评估机制，对拟派往敏感地区或从事特定国际活动的员工，提前对照《出境入境管理法》第二十八条所列七类不予签发情形（如刑事案件被告人、被遣返未满不准出境年限者等）开展内部筛查，避免因目的条款的宽泛解读引发实务风险。 ✅ 行政机关在执法文书中援引第一条时，仅可作为说理辅助，绝不可替代构成要件审查——这是依法行政不可逾越的底线。（全文约1180字）