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行政法规

风景名胜区条例 第1条 案例评析

朱俊男律师7分钟6 阅读
**风景名胜区条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年3月，某省A市在未依法报批、未开展环境影响评价的情况下，于省级风景名胜区“青峦山”核心景区内启动建设一座大型商业综合体项目，规划含酒店、餐饮及玻璃观景平台。项目施工导致多处古树根系受损、山体表层植被被大面积剥离，并阻断了一条历史登山古道。当地居民及环保组织多次向A市自然资源局、文旅局及省住建厅投诉，但主管部门以“项目属地方政府重点招商工程”为由未予制止。2023年1月，省人大常委会执法检查组现场核查后责令停工，并移交省司法厅立案调查。经听证与复核，A市政府被确认违反《风景名胜区条例》相关规定，项目被依法拆除并恢复生态原貌。 **法律分析** 本案争议焦点在于：地方政府以“促进经济发展”为由，在风景名胜区内擅自实施开发行为，是否违反《风景名胜区条例》第一条的立法目的？ 《风景名胜区条例》**第一条**明确规定：“为了加强对风景名胜区的管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，制定本条例。”该条虽为立法目的条款，不直接设定权利义务，但在行政法解释中具有“目的性解释”的核心功能——即所有具体制度设计（如规划审批、建设禁止、执法监督等）均须服务于该三重目标：**加强管理**是手段，**有效保护**是首要价值，**合理利用**是有限前提下的次位要求，绝非“可开发利用”的授权依据。 本案中，A市政府将“商业开发”简单等同于“合理利用”，忽视“有效保护”的优先地位，且未履行条例第十四条（规划审批）、第二十六条（核心景区禁止建设）等强制性规定，实质架空了第一条所确立的价值序列。司法厅在处理意见中明确指出：任何利用行为若危及资源本体完整性、破坏生态原真性或历史连续性，即构成对“有效保护”这一立法基石的背离，不因地方经济诉求而获得正当性。 值得注意的是，该条未使用“兼顾”“平衡”等模糊表述，而以“有效保护”前置、“合理利用”后置的语序结构，凸显保护的不可让渡性。这与《环境保护法》第五条“保护优先、预防为主、综合治理……”原则高度一致，构成对地方政府裁量权的刚性约束。 --- **案件处理结果与启示** 2023年6月，省司法厅作出行政处理决定：责令A市政府6个月内完成违法建筑拆除、生态修复及古道重建；对分管副市长予以通报批评，相关审批部门负责人被政务警告；项目投资方损失自行承担。该案入选2023年度全国行政执法典型案例。 本案启示在于：**立法目的条款不是“空话套话”，而是审查行政行为合法性的实质标尺。** 当具体行政行为与第一条确立的“保护优先”逻辑相冲突时，即便形式上符合某些程序环节，亦难逃“目的违法”的定性。风景名胜资源具有不可再生性与公共性，其管理必须回归“保护—利用”的严格主从关系，而非将“利用”异化为变相开发。 --- **律师建议** 针对行政机关及开发主体，提出以下风险防范建议： ✅ **严守目的红线**：在立项前即开展《风景名胜区条例》第一条合规性预评估，将“是否危及资源本体安全”作为否决性指标，而非仅关注手续齐备与否； ✅ **区分“利用”性质**：条例所称“合理利用”，限于文化展示、生态教育、低干扰游憩等公益性、非建设性活动（参见条例第二十一条），严禁以“文旅融合”为名行房地产开发之实； ✅ **强化协同审查**：涉及风景名胜区的项目，自然资源、住建、林业、文物等部门须依第一条精神联合开展实质性审查，杜绝“以会议纪要代替法定审批”。 **特别提示**：实践中常见误区是将“条例第一条”视为宣示性条款而忽略其解释效力。本案表明，司法与执法机关已普遍将其作为判断行政行为是否“明显不当”乃至“滥用职权”的关键依据。对企业的尽职调查而言，若地方政府出具的“支持性文件”与第一条立法目的存在根本张力，该文件不能成为免责理由。 （全文约1180字）