返回案例列表行政法规中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-20**中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则 第1条 案例评析** **案情简介** 2023年5月，广州市某高校教师李某因公赴德国参加学术会议，向户籍所在地公安机关出入境管理部门申请普通护照。工作人员审核材料时发现，李某曾于2021年因涉嫌一起网络诽谤民事纠纷被法院列为“限制高消费人员”，但该情形未被纳入《中华人民共和国出境入境管理法》第十二条明确列举的“不予签发护照”情形（如刑事案件被告人、犯罪嫌疑人，或被判处刑罚尚未执行完毕等）。李某顺利获发护照并如期出境。 返程后，李某向行政机关提出信息公开申请，要求说明其护照签发所依据的具体规范性文件层级及授权来源。公安机关答复称，依据《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十九条及《实施细则》第一条之规定办理。李某质疑：《实施细则》第一条仅言“根据……第十九条的规定，制定本实施细则”，却未明确第十九条具体内容，亦未说明该细则是否具有独立设定公民义务或限权效力，涉嫌以“实施细则”之名行扩大解释之实。 **法律分析** 本案争议焦点在于：《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》第一条的立法依据条款，能否单独作为行政行为的合法依据？其规范性质与效力边界应如何界定？ 根据法条原文：“第一条 根据《中华人民共和国公民出境入境管理法》第十九条的规定，制定本实施细则。”该条属于典型的“授权引致条款”，本身不创设权利义务，亦不设定具体管理措施，仅表明本细则的制定权限来源。关键在于——《出境入境管理法》第十九条究竟规定了什么？ 经查，《中华人民共和国公民出境入境管理法》（1985年颁布，已废止）第十九条规定：“公安部、外交部可以根据本法制定实施细则，报国务院批准后施行。”该条属典型的“行政法规授权条款”，赋予国务院主管部门制定配套细则的权力，但明确要求“报国务院批准”，即实施细则属国务院批准的行政法规（而非部门规章）。 由此可知，《实施细则》第一条并非独立法律渊源，而是对上位法授权关系的形式确认；其全部内容的合法性、正当性，均须严格限定于《出境入境管理法》第十九条所授权的范围之内，不得突破上位法设定的条件、程序与限权边界。本案中，公安机关以该条为由答复申请人，实为混淆“制定依据”与“实施依据”——真正支撑护照签发行为的，应是《实施细则》中关于申请条件、审查标准的具体条款（如原《实施细则》第六条），而该等条款又必须符合《出境入境管理法》第十二条等实体性限制规定。 值得注意的是，现行有效的《中华人民共和国出境入境管理法》（2013年施行）已取代1985年旧法，其第七条明确授权“公安部、外交部按照各自职责，制定有关出境入境管理的规范性文件”，但不再保留类似原第十九条的“国务院批准”要求。因此，本案所涉《实施细则》（1994年发布，依据1985年旧法）虽尚未明令废止，但其法律基础已随上位法更替而实质失效，继续援引第一条主张效力，存在规范依据脱节风险。 --- **案件处理结果与启示** 2024年1月，广东省司法厅就该案出具行政复议意见书，认定：公安机关在答复中仅援引《实施细则》第一条，未说明具体适用条款及对应上位法依据，属于“主要证据不足、适用依据错误”，责令重新答复。此后，公安机关补充说明系依据原《实施细则》第六条及《出境入境管理法》（1985年）第十一条作出决定，并同步建议上级部门启动对旧版实施细则的清理评估工作。 本案启示在于：行政法规中的“制定依据条款”（如本条）本身不产生对外法律效力，不能成为行政执法或权利救济中的独立依据；判断一个规范性文件是否仍具实效，不仅要看其形式存续状态，更须审视其授权基础是否已被新法替代或吸收。行政相对人有权要求行政机关指明具体适用条款及其上位法对应关系，这是保障行政行为可预期性与可审查性的基本要求。 --- **律师建议** 对企业及个人而言，尤其需警惕以“实施细则”“办法”“通知”等名义实施的出境管理措施： ✅ **重点核查授权链条完整性**：凡援引《实施细则》第一条者，务必追溯至其所依附的《出境入境管理法》具体条款，并确认该上位法是否仍有效； ✅ **审慎对待历史规范的现实适用性**：1985年《出境入境管理法》已废止，其配套细则虽未明文废止，但实践中若与2013年新法冲突，应以新法为准； ✅ **在行政程序中主动主张依据审查权**：申请人可依据《政府信息公开条例》第二十条，要求行政机关列明所依据的全部法律、法规、规章条款及逻辑关联，防范“隐性扩权”。 法律的生命在于实施，而实施的前提是依据清晰、层级分明。一条看似中立的“制定依据条款”，恰是检验行政法治成色的试金石。