返回案例列表行政法规城市绿化条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-21**城市绿化条例 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2023年6月，某市A区拟在老城区核心地段——原属市级文物保护单位附属绿地（面积约1800平方米）上建设地下停车场。项目经发改部门立项、自然资源部门规划许可后进入施工准备阶段。但开工前，十余名周边居民联名向市城管局提交《履职申请》，主张该地块长期承担遮阴降噪、固碳释氧功能，是社区居民日常休憩、儿童活动的重要绿色空间，拆除后将显著降低区域空气质量与邻里生活品质，违反《城市绿化条例》第一条关于“改善生态环境，美化生活环境，增进人民身心健康”的立法目的。市城管局书面答复称：“项目已取得合法审批，绿化调整属于规划实施范畴，不直接违反具体罚则条款，故不予干预。”居民遂提起行政诉讼，请求确认该答复违法，并责令行政机关对项目是否符合《城市绿化条例》第一条立法宗旨进行实质性审查。 **法律分析** 本案争议焦点在于：行政机关在审批涉及绿化用地变更的建设项目时，是否负有依据《城市绿化条例》第一条主动开展立法目的审查的法定职责？ 关键在于对第一条规范性质的准确理解。该条虽为“立法目的条款”，非直接设定权利义务的“行为规范”，但根据《行政诉讼法》第六十三条及最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》精神，行政行为不仅须符合具体操作性条款，亦不得与上位法及本法规的立法目的相抵触。尤其在缺乏明确禁止性规定时，立法目的条款构成解释和适用具体条款的“价值锚点”。 本案中，《城市绿化条例》全文未设“绿化用地不可替代性评估”专章，但第二章“规划与建设”第十二条隐含要求：“城市绿化规划应当与国土空间规划相衔接，保障各类绿地指标达标”；第十五条进一步规定：“任何单位和个人不得擅自改变规划绿地性质”。而“擅自改变”的判断，不能仅以程序完备为标准，更应结合第一条所确立的三重价值目标——即是否实质损害“生态环境改善”“生活环境美化”“人民身心健康增进”。涉案绿地毗邻居民楼、无替代性新绿地同步配建，其消失将导致热岛效应加剧、儿童户外活动空间归零、老年群体日常散步路径中断，已明显悖离第一条的核心价值取向。因此，市城管局以“无具体罚则”为由拒绝履职，实为对立法目的条款的误读，构成法律适用错误。 **案件处理结果与启示** 2024年3月，市中级人民法院作出终审判决：撤销市城管局的不予履职答复，责令其在30日内就该项目是否符合《城市绿化条例》第一条立法宗旨组织专家论证并重新答复。判决生效后，A区政府启动绿地功能替代方案听证，最终调整为“地上立体绿化+地下停车”复合模式，新增屋顶绿化2600平方米，并配套建设社区健康步道。 本案启示在于：行政法规中的立法目的条款并非“宣示性摆设”，而是具有司法审查效力的实质约束依据。当具体规则存在解释空间或监管空白时，第一条所承载的生态优先、民生导向、健康本位三大价值，应成为行政机关裁量权行使的“合法性标尺”和法院司法审查的“合目的性基准”。 **律师建议** 对行政机关而言，审批绿化相关项目时，须将《城市绿化条例》第一条作为前置性审查要素：建立“目的符合性说明”制度，在审批文件中专项论证拟调整绿地对生态环境、生活品质、公众健康的影响，必要时引入第三方健康影响评估（HIA）；对建设单位而言，切勿将“程序合规”等同于“实质合法”，应在方案设计初期即对照第一条开展自评；对公众而言，可援引本条作为提出异议、申请履职乃至提起公益诉讼的价值依据——立法目的条款，正是公民守护身边绿意最坚实的法治支点。