返回案例列表行政法规中国公民出国旅游管理办法 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-21**中国公民出国旅游管理办法 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2023年5月，上海某国际旅行社有限公司（以下简称“甲旅行社”）在未取得《出境旅游业务经营许可证》的情况下，以“暑期研学+境外文化体验”为名，组织32名中小学生及家长赴日本东京、大阪开展为期8天的团体行程，并收取每人人民币2.8万元费用。行程中，该社擅自将部分游客转包给一家注册地在菲律宾、无中国出境游资质的境外地接社；一名学生在无领队全程陪同情况下自行离团购物时遭遇交通事故受伤。事后，学生家长向文旅部门投诉，要求退费并索赔；文旅执法部门经查实，认定甲旅行社存在“未经许可经营出境旅游业务”“违规转包出境游团队”等违法行为。 2024年1月，上海市文化和旅游局依据《中华人民共和国旅游法》第九十五条、《中国公民出国旅游管理办法》（国务院令第338号）相关规定，对甲旅行社作出责令停业整顿三个月、罚款30万元的行政处罚。甲旅行社不服，提起行政诉讼，主张其组织的是“研学交流活动”，不属于“出国旅游”，不应适用《中国公民出国旅游管理办法》；且该办法第一条仅规定“为了规范……制定本办法”，属立法目的条款，不具直接可执行性，不能作为处罚依据。 **法律分析** 本案争议焦点在于：《中国公民出国旅游管理办法》第一条能否作为行政机关实施监管与处罚的规范基础？其立法目的是否具有法律拘束力？ 根据法条原文：“第一条 为了规范旅行社组织中国公民出国旅游活动，保障出国旅游者和出国旅游经营者的合法权益，制定本办法。”该条虽为立法目的条款，但并非无法律意义的宣示性内容。结合行政法规的解释规则与行政法基本原理，其功能具有三重法律效力： 第一，**界定适用范围**。该条明确本办法规制对象为“旅行社组织中国公民出国旅游活动”，即行为主体（旅行社）、行为性质（组织）、对象（中国公民）、内容（出国旅游）四要素缺一不可。本案中，甲旅行社以营利为目的、成团运作、统一收费、安排境外行程，完全符合“组织中国公民出国旅游活动”的实质特征，所谓“研学交流”不能掩盖其旅游服务本质，故当然落入本办法调整范围。 第二，**确立价值导向与执法基准**。“保障出国旅游者和出国旅游经营者的合法权益”是本办法的核心价值目标。当旅行社违法经营导致游客人身损害、财产权受损时，行政机关依据该目的条款强化监管、从严处罚，正是实现“保障权益”这一法定目标的具体体现，符合比例原则与依法行政要求。 第三，**支撑具体条款的合法性与解释边界**。办法后续条款（如第七条关于经营许可、第十一条关于禁止转包等）均系为落实第一条所设定的规范目标而设。若否定第一条的规范指引作用，则整部行政法规的制度逻辑将被架空。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》亦指出：“行政法规的立法目的条款，对于理解具体条文的适用条件、裁量基准具有重要解释功能。” 因此，尽管第一条本身不直接设定权利义务，但它是整部规章的“灵魂条款”，构成判断行为是否应受规制、监管是否合法正当的根本依据。 **案件处理结果与启示** 法院一审驳回甲旅行社诉讼请求，二审维持原判。判决书明确指出：“《中国公民出国旅游管理办法》第一条虽为立法目的条款，但其清晰界定了法规的适用场域与价值取向，是认定涉案行为是否属于‘出国旅游活动’及行政机关是否具备监管权限的重要依据。”该案最终推动文旅部门对全市研学类出境项目开展专项排查，叫停17个涉嫌“挂研学之名、行旅游之实”的违规产品。 本案启示在于：行政法规的立法目的条款绝非“空话套话”，而是理解法规精神、把握执法尺度、防范法律风险的关键入口。对执法机关而言，须以目的统摄具体条款适用；对市场主体而言，不得以概念包装规避法定监管。 **律师建议** 对企业特别是旅游从业机构，须高度重视《中国公民出国旅游管理办法》第一条所确立的“规范对象”边界——凡以旅行社名义组织中国公民赴境外开展有计划、有安排、有收费的集体性行程活动，无论冠以“研学”“考察”“交流”何种名义，只要实质具备旅游服务特征，即落入本办法规制范围。 **特别提示**：务必严格核查自身是否持有有效的《旅行社业务经营许可证》及《出境旅游业务经营许可证》；严禁将出境游业务转包、委托给无资质单位；所有出境团队必须配备持证领队并全程陪同。合规不是成本，而是生存底线。