返回案例列表行政法规中华人民共和国自然保护区条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-21**中华人民共和国自然保护区条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年3月，某省林业和草原局在例行巡查中发现，位于省级“青峦山森林生态系统自然保护区”实验区内的某生态农业公司，未经批准擅自修建玻璃观景平台、配套餐饮用房及停车场，占地约4.2亩，其中0.8亩属保护区核心区缓冲带边缘林地。该公司辩称：项目系地方政府招商引资项目，已取得乡镇政府备案及县发改部门立项批复，且选址避开了核心区与缓冲区，属于“合理利用自然资源”的乡村振兴实践。 2023年1月，省林草局依据《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》）作出行政处罚决定，责令限期拆除全部建构筑物、恢复植被，并处以罚款人民币20万元。该公司不服，向省政府申请行政复议，后诉至省高级人民法院，主张《条例》第一条“为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例”仅具宣示性目的，不能直接作为处罚依据，行政机关援引该条执法属适用法律错误。 **法律分析** 本案核心争议在于：《条例》第一条能否作为行政执法的规范依据？其立法目的条款是否具有法律约束力？ 根据法理通说，行政法规的“目的条款”虽不直接设定权利义务，但构成整部法规的解释基础与价值指引。《条例》第一条开宗明义：“为了加强自然保护区的建设和管理，保护自然环境和自然资源，制定本条例。”该条并非空泛口号，而是对《条例》全部制度设计的根本定位——即一切具体规范（如第十八条禁止在核心区开展旅游活动、第二十六条对实验区建设活动的审批要求等）均须服务于该立法目的。 本案中，涉事农业公司所建项目虽位于实验区，但紧邻核心区缓冲带，施工导致原生灌木群落损毁、野生动物迁徙廊道受阻，客观上削弱了保护区“保护自然环境和自然资源”的功能。省林草局援引第一条，正是为阐明：即便形式上未违反某项具体禁令，只要实质上背离《条例》确立的保护性立法目的，即构成对法规整体精神的违反，可结合第二十六条、第三十四条等具体条款予以规制。 值得注意的是，《立法法》第六条明确“立法应当符合宪法的规定、原则和精神”，而《宪法》第二十六条将“保护和改善生活环境和生态环境”列为国家义务。《条例》第一条正是对宪法生态保护义务的具体化承接，其规范效力不容低估。 --- **案件处理结果与启示** 2023年9月，省高院终审判决驳回原告诉讼请求，认定：《条例》第一条虽为立法目的条款，但系理解、适用整部法规的前提；行政机关在查明事实基础上，结合该目的对具体行为作出否定性评价，符合依法行政原则。法院同时指出，执法机关应在处罚文书中更充分阐释“为何该行为实质违背第一条所确立的保护目标”，以增强说理性。 本案启示在于：行政法规的目的条款绝非“摆设”。尤其在生态保护领域，面对新型开发行为与传统监管边界的模糊地带，立法目的恰恰是穿透形式合规、识别实质违法的关键标尺。 --- **律师建议** 对企业而言，切勿仅以“取得某级政府备案”或“位于实验区”为合规依据。应主动对照《条例》第一条确立的**保护优先根本目标**，开展项目建设前生态影响自评估；对涉及自然保护区的规划，须同步咨询省级林草主管部门，获取书面合规意见。 对执法机关而言，适用《条例》第一条时，须做到“目的—事实—规范”三重印证：既要阐明违法行为如何侵蚀“保护自然环境和自然资源”这一核心目标，又要精准指向具体禁止性或义务性条款（如第二十六条关于实验区建设审批的规定），避免将目的条款当作“口袋依据”。 **特别提示**：本案再次印证——在生态文明法治体系中，“为什么立法”与“怎么立法”同等重要。守住第一条所锚定的价值底线，方能真正实现自然保护区从“划区而治”到“有效保护”的跃升。（全文约1280字）