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行政法

中华人民共和国土地管理法 第1条 案例评析

朱俊男律师7分钟2 阅读
**中华人民共和国土地管理法 第1条 案例评析** **——某县“工业上山”项目占用永久基本农田引发的行政争议案一、案情简介** 2022年，某省某县为推进招商引资，出台《加快县域工业集聚发展三年行动方案》，规划在县城西南部山区建设“绿色智能制造产业园”。因平原地区建设用地指标紧张，县政府决定实施“工业上山”策略，将原属A村集体所有的320亩林地及坡耕地（含经自然资源部备案的187亩永久基本农田）纳入征地范围，以协议方式收回并转为国有建设用地。项目启动后，A村12户村民联合提起行政诉讼，请求确认县政府批准征地的行为违法，并主张该行为违反《土地管理法》第一条关于“切实保护耕地”的立法宗旨。 经查，涉案地块中187亩土地在2020年全国国土调查成果中已划定为永久基本农田，且未依法履行补划程序；县政府在未取得国务院批准的情况下，擅自以“乡村振兴配套产业用地”名义启动征收，亦未组织耕地占补平衡验收。 **二、法律分析** 本案核心争议在于：地方政府以促进经济发展为由突破耕地保护刚性约束，是否违背《土地管理法》第一条确立的立法目的与价值秩序？ 根据该条原文：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，**切实保护耕地**，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。” 需注意：本条虽为立法目的条款，但其结构具有明确的价值位阶——“切实保护耕地”并非并列性修饰语，而是与“加强土地管理”“合理利用土地”等目标形成逻辑递进关系的**核心价值锚点**。从文义解释看，“切实”二字强调执行强度与不可让渡性；从体系解释看，该目的直接对应《土地管理法》第四章“耕地保护”专章（第30–39条），尤其是第35条“永久基本农田实行特殊保护，未经国务院批准不得占用”的强制性规定；从目的解释看，“促进社会经济的可持续发展”之前置条件，正是“切实保护耕地”——耕地是粮食安全与生态安全的底线，脱离此前提的发展不具备可持续性。 因此，县政府以“保障工业项目落地”为由实质性占用永久基本农田，表面追求“促进社会经济发展”，实则掏空“切实保护耕地”这一法定前提，构成对第一条立法目的的根本背离。法院在审查被诉行政行为合法性时，不能仅作形式合规判断，而须将第一条作为实质审查基准，检视具体行政行为是否动摇耕地保护这一制度基石。 **三、案件处理结果与启示** 2023年，省高级人民法院终审判决：撤销县政府批准征地的行政行为，责令其限期整改，对已动工区域停止建设并开展耕地恢复评估。判决书特别援引《土地管理法》第一条，指出“立法目的条款具有规范指引功能，行政机关在裁量过程中不得以发展之名行侵蚀耕地之实”。 本案启示在于：立法目的条款在行政法适用中并非宣示性摆设。当具体法律规则存在解释空间或裁量余地时，第一条所确立的“耕地保护优先”价值秩序，构成判断行政行为是否符合“比例原则”“正当程序原则”及“合法目的原则”的根本标尺。 **四、律师建议（重点：对地方政府的风险防范建议）** 1. **严守目的统摄意识**：在制定产业规划、编制国土空间规划或审批用地前，须主动开展《土地管理法》第一条合目的性审查，将“切实保护耕地”作为所有决策的前置红线，而非事后补救事项。 2. **杜绝“政策变通”式违法**：不得以“乡村振兴”“低碳转型”“稳增长”等宏观政策为由，规避永久基本农田占用的国务院审批程序；凡涉及耕地特别是永久基本农田的项目，必须先行完成法定补划、占补平衡及风险评估。 3. **强化合法性审查闭环**：建议县级政府法制机构在重大行政决策合法性审核中，单列“第一条目的契合性评估”环节，引入耕地保护专家参与论证，并将评估意见归入决策档案备查。 土地管理之始，不在权属登记，而在价值坚守。《土地管理法》第一条，既是立法的出发点，也应成为每一份红头文件的落款处——那里写着不可逾越的底线。（全文约1260字）