返回案例列表行政法规股票发行与交易管理暂行条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟3 阅读2026-03-21**股票发行与交易管理暂行条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年，某省属国有投资公司A拟通过非公开发行方式向3家私募基金定向增发股票，募集资金用于新能源项目。在未取得中国证监会核准、亦未在指定信息披露平台公告发行方案的情况下，A公司与三家机构私下签署《股份认购意向书》，并收取诚意金合计1.2亿元。后因其中一家基金反悔退出，A公司以“合同已成立”为由提起民事诉讼，要求继续履行。法院审理中发现，该融资行为实质构成变相公开发行股票，且规避了法定审核程序。证监会随即立案调查，认定A公司违反《股票发行与交易管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）关于发行监管的基本要求，对其作出警告并处以60万元罚款的行政处罚。 A公司不服，提起行政复议及行政诉讼，主张其行为属“企业自主融资”，未损害投资者权益，不应适用《暂行条例》；并质疑该条例第一条“建立和发展全国统一、高效的股票市场”仅为政策宣示性条款，不具直接规范效力。 **法律分析** 本案核心争议在于：《暂行条例》第1条是否仅属立法目的条款而无可诉性？其能否作为行政机关执法与司法审查的规范依据？ 根据法条原文：“第一条 为了适应发展社会主义市场经济的需要，建立和发展全国统一、高效的股票市场，保护投资者的合法权益和社会公共利益，促进国民经济的发展，制定本条例。”该条虽未设定具体权利义务，但属于典型的“立法目的条款”，具有明确的规范功能：它界定了整部行政法规的适用边界与价值导向，是解释和适用后续具体条款（如第10条发行核准制、第24条信息披露义务等）的根本前提。 最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确指出：“法律、行政法规中的立法目的、基本原则等条款，对理解、适用具体规范具有指引作用，在行政执法与司法审查中应予尊重。”本案中，A公司绕过核准程序、规避信息披露，直接冲击“全国统一、高效”的市场秩序——其行为导致同一类股票在不同主体间适用不同规则，制造监管套利，削弱证券监管权威，与第1条所确立的制度目标根本相悖。 更关键的是，第1条将“保护投资者合法权益”与“社会公共利益”并列，表明股票市场监管不仅关乎个体契约自由，更承载金融安全这一重大公共利益。法院最终采纳证监会观点，认定第1条构成判断行政行为合法性的实质依据之一，支持处罚决定。 **案件处理结果与启示** 该案经二审终审，维持行政处罚决定。最高人民法院在同期发布的典型案例评述中特别指出：行政法规的首条并非“空洞口号”，而是统摄全法的价值锚点；当市场主体以“意思自治”为名行规避监管之实时，执法机关可援引第1条，结合具体条款，对违法行为作体系化否定评价。 本案启示在于：立法目的条款具有实质拘束力，尤其在金融监管领域，其公共利益导向构成限制私法自治的正当性基础。对“统一市场”“公共利益”等抽象表述的理解，须结合国家金融治理整体逻辑，而非机械限于字面。 **律师建议** 对企业而言，切勿将《暂行条例》第1条误读为“无约束力的政策宣示”。在开展股权融资前，务必对照该条确立的四大目标——**市场经济适配性、市场统一性、投资者保护、国民经济促进性**——进行合规自检。例如： - 是否选择经证监会批准的合法发行渠道？（保障“统一市场”） - 信息披露是否覆盖全部潜在投资者？（落实“投资者合法权益”） - 融资用途是否真实服务于实体经济？（呼应“促进国民经济”） 对监管机构而言，建议在执法文书中强化对第1条的说理运用，将抽象目的转化为具体违法性判断标准，提升监管权威与司法认同度。 （全文约1280字）