返回案例列表行政法规规章制定程序条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-21**规章制定程序条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年，某省生态环境厅拟出台《XX省重点排污单位自动监控数据异常响应管理办法》（以下简称《办法》），旨在强化对排污单位在线监测数据造假行为的监管。该《办法》未经本级政府法制机构合法性审核，亦未向社会公开征求意见，仅由厅务会议审议通过后即印发施行。施行三个月后，一家被依此《办法》处以20万元罚款的化工企业提起行政诉讼，主张该《办法》系“未经法定程序制定的无效规范性文件”，请求法院确认其不具有法律效力，并撤销处罚决定。 一审法院经审查认为，《办法》虽冠以“管理办法”之名，但其内容设定行政处罚、创设监管义务、直接影响行政相对人权利义务，已超出内部工作规则范畴，实质属于《规章制定程序条例》所规范的“规章”；而该文件未履行立项、起草、审查、决定、公布等法定程序，违反规章制定的基本要求。二审法院维持原判，并特别援引《规章制定程序条例》第一条，强调：**“制定规章必须遵循法定程序，其根本目的正在于‘规范规章制定程序，保证规章质量’——程序失范即动摇规范效力根基。”** **法律分析** 本案核心争议在于：涉案《办法》是否属于《规章制定程序条例》的适用对象？其制定程序缺失是否导致效力瑕疵？分析须紧扣该条例**第一条原文**：“为了规范规章制定程序，保证规章质量，根据立法法的有关规定，制定本条例。” 首先，该条开宗明义揭示了条例的**立法目的双重性**：一是“规范程序”，二是“保证质量”。二者互为表里——程序规范是质量保障的前提与路径。所谓“规章”，依据《立法法》第八十条、第八十二条及《规章制定程序条例》第二条，是指国务院各部委、地方政府根据法律和国务院行政法规，在职权范围内制定的具有普遍约束力、可反复适用的行政规定。本案中《办法》设定“数据异常即推定违法”“逾期未整改即启动处罚”等规则，直接作为行政处罚依据，具备外部性、普遍性与强制性，依法应属地方政府规章，而非一般行政规范性文件。 其次，第一条强调本条例系“根据立法法的有关规定”制定，意味着其程序要求具有**上位法渊源**。《立法法》第八十条第二款明确规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项……没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”同理，地方政府规章亦受《立法法》第八十二条严格约束。程序空转，必然导致实体内容缺乏正当性基础，无法通过“合法性”与“适当性”双重检验。 因此，本案中省生态环境厅绕过立项评估、公众参与、法制审核、政府常务会议审议等关键环节，实质架空了第一条所确立的“以程序控权、以程序提质”的制度逻辑，导致规章丧失基本正当性。 **案件处理结果与启示** 法院最终判决确认《办法》因严重违反法定制定程序而不具有规章效力，据此作出的行政处罚决定被一并撤销。该案例入选2023年全国行政审判典型案例。 启示在于：**规章不是“红头文件”的简单升级，而是承载法治约束功能的正式法源**。第一条绝非宣示性条款，而是整部条例的“价值锚点”——任何规避程序的行为，无论动机如何“正当”，均构成对法治秩序的根本损害。程序合规不是负担，而是防止权力任性、保障公众参与、提升治理公信力的刚性屏障。 **律师建议** 对企业而言，面对行政机关援引的“管理办法”“实施细则”等文件实施监管或处罚时，应主动核查其制定主体、形式名称与实质内容：若文件设定新义务、创设罚则、影响重大权益，即需追溯其是否履行《规章制定程序条例》规定的完整程序。对行政机关而言，尤需注意：**不得以“提高效率”“应对紧急任务”为由简化或跳过程序；所有拟制发的规章，必须前置开展合法性、合理性、协调性审查，并严格依照第一条所指向的立法目的，将程序正义内化为制度自觉。** 规章质量不高，根源常不在技术瑕疵，而在程序失守——守住第一条，就是守住依法行政的第一道闸门。