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行政法规

村庄和集镇规划建设管理条例 第1条 案例评析

朱俊男律师7分钟3 阅读
**村庄和集镇规划建设管理条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年3月，某省L县S镇在未编制乡镇国土空间规划、亦未取得县级住建部门审批的情况下，以“美丽乡村示范点建设”为名，由镇政府主导对辖区内3个自然村开展集中整治：拆除村民自建砖混结构辅房67间（多建于2005—2018年间），统一新建二层白墙灰瓦“风貌统一”的公共活动中心及沿街商铺；同时占用基本农田2.3亩修建景观步道。部分村民以房屋系合法自建、拆除未予补偿、项目无规划许可为由提起行政诉讼，请求确认镇政府行为违法并赔偿损失。 一审法院查明：该县尚未完成乡镇级国土空间规划编制，S镇亦未依据《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《条例》）制定本镇建设规划；涉案拆除与新建行为未经县级人民政府批准，亦未公示规划方案或组织村民参与讨论。镇政府辩称，其行为系落实“乡村振兴战略”和“人居环境整治”政策要求，符合《条例》第一条“改善生产、生活环境，促进农村经济和社会发展”的立法目的。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政机关能否以《条例》第一条的立法目的为依据，绕过该条例后续具体程序性规定（如规划编制、审批、公示、许可等），径行实施建设管理行为？ 答案是否定的。《条例》第一条属**立法目的条款**，其功能在于阐明制度设立的价值导向与宏观目标，而非赋予权力或设定行为标准。根据行政法基本原理，“目的不能替代规则”——任何行政行为的合法性，必须以具体授权条款和程序条款为依据。《条例》第二章“村庄和集镇规划”（第6–13条）、第三章“村庄和集镇建设”（第14–24条）已明确规定：村庄、集镇建设必须依据经批准的规划进行；新建、扩建、改建工程须办理选址意见书、开工许可证；乡镇政府组织建设活动，须报县级人民政府批准。这些是约束行政权的刚性规范。 镇政府援引第一条主张行为正当性，实为混淆“立法宗旨”与“法律依据”。正如不能因《环境保护法》第一条“保护环境，保障公众健康”而豁免环评审批义务，《条例》第一条亦不能成为规避第6条（规划编制义务）、第17条（建设许可制度）、第22条（耕地保护禁止性规定）的理由。尤其本案涉及基本农田占用与房屋强制拆除，更须严格适用《土地管理法》第44条、《城乡规划法》第65条及《行政强制法》第44条等上位法，绝非一句“促进社会发展”即可正当化。 **案件处理结果与启示** 2023年6月，省高院终审判决：撤销S镇政府涉案建设行为；责令其就违法拆除承担行政赔偿责任；认定占用基本农田修建步道的行为无效，限期恢复耕种条件。判决特别指出：“以实现立法目的为由突破法定程序，将导致法治秩序空心化，背离《条例》整体规范逻辑。” 本案启示在于：行政法规的**目的条款不具独立适用性**，其解释与适用必须回归整部法规的体系结构与具体规则。基层治理中常见“重目标轻程序”倾向，但《条例》作为调整乡村规划建设的基础性行政法规，其生命力恰恰在于通过严密程序设计平衡发展需求与权益保障——第一条所期许的“改善环境”“促进发展”，唯有在法治轨道上才能真正落地。 **律师建议** 对基层政府及规划主管部门，务必树立“程序即权利”的执法意识： ✅ **严禁以第一条为由简化或跳过法定程序**。所有村庄整治、风貌提升、公共设施建设，均须前置完成规划编制与审批（《条例》第6、8、10条）； ✅ 涉及农房改造的，应区分“危房拆除”与“风貌整治拆除”，后者必须取得产权人同意并履行补偿协商程序； ✅ 对历史存量建筑，应结合《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》等政策精神，坚持“尊重历史、分类处置、保障权益”原则，杜绝“一刀切”拆除。 《条例》第一条不是尚方宝剑，而是警醒标尺——它提醒我们：没有程序正义的发展，终将损害农民获得感，也难以实现真正的乡村振兴。（全文约1280字）