返回案例列表行政法规国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-21**国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年3月，香港居民陈某与内地某市科技园区签订《合作共建智能硬件研发中心协议》，拟以个人名义出资2000万元人民币设立外商投资企业，并申请享受地方招商引资补贴及税收返还政策。园区初审通过后，市商务局在复核中认为：陈某虽为香港永久性居民，但其投资主体为境内自然人（已在内地取得居住证并连续居住满一年），且所设企业注册地、实际运营地均在内地，不属于“华侨、港澳投资者在境内投资”的典型情形，故援引《国务院关于鼓励华侨和香港澳门同胞投资的规定》（以下简称《规定》）第1条“为促进我国经济发展，鼓励华侨和香港澳门同胞在境内投资，制定本规定”，主张该规定立法目的重在“鼓励境外主体以跨境资本形式参与境内建设”，而陈某身份与投资行为已实质性内化，不宜直接适用本规定项下优惠措施。陈某不服，向省商务厅申请行政复议，主张其香港居民身份真实有效，投资资金来源于香港账户，符合“港澳投资者”法定内涵，应依法享受政策支持。 **法律分析** 本案争议焦点在于：《规定》第1条作为立法目的条款，能否独立构成权利义务依据？其对“华侨、港澳投资者”及“在境内投资”的界定，是否具有解释边界与适用条件？ 根据法理通说，立法目的条款本身不直接设定权利义务，但系解释具体条款的“钥匙”。《规定》第1条明确本法规的规范目标是“促进我国经济发展”“鼓励华侨和港澳投资者在境内投资”。此处“鼓励”属典型的行政指导性表述，体现国家政策导向；而“华侨、港澳投资者”作为被鼓励对象，其身份认定必须结合《规定》全文及配套规范（如《关于华侨、港澳台同胞投资认定办法》）综合判断。值得注意的是，第1条未对“投资者”作主体形式限定（如是否须为境外注册实体），亦未排除自然人直接投资情形——这恰恰为陈某主张留出解释空间。实践中，“在境内投资”应理解为投资行为发生于境内、资金实际用于境内生产经营活动，而非要求投资者须长期居留境外或保持“离岸身份”。陈某资金来源清晰、投资用途明确、企业登记合规，完全契合第1条所指向的“鼓励”本意。 此外，依据《行政法规制定程序条例》第28条，行政法规的解释权属于国务院，地方行政机关不得以目的条款为由限缩上位法明确保障的权益。市商务局将第1条机械解读为“仅鼓励‘纯粹境外主体’投资”，实为对立法目的的窄化误读，忽略了华侨、港澳同胞投资兼具经济属性与身份认同的双重价值。 **案件处理结果与启示** 2023年1月，省商务厅作出复议决定：撤销市商务局不予适用优惠政策的决定，责令其依据《规定》第1条立法精神及《外商投资法实施条例》第42条，重新核定陈某投资性质并落实相应支持措施。该案例后被纳入商务部《涉港澳投资政策适用指引（2023年版）》典型案例。 本案启示在于：行政法规的目的条款虽不具直接裁判效力，却是识别制度功能、防止执法异化的关键标尺。尤其在涉及身份类政策适用时，不能脱离立法初衷进行技术性限缩，而应秉持“有利于投资者”原则，从实质要件（身份真实性、资金来源合法性、投资落地有效性）出发作出综合认定。 **律师建议** 对企业及投资者而言，援引《规定》第1条主张权益时，应重点固定三类证据：一是身份证明文件（如港澳居民来往内地通行证、香港永久性居民身份证）；二是资金跨境凭证（银行流水、结汇记录）；三是投资落地证明（营业执照、场地租赁合同、员工社保缴纳记录等）。对地方政府而言，落实第1条“鼓励”要求，亟需建立与《外商投资法》相衔接的认定标准，避免以“内部掌握口径”替代法定解释——毕竟，鼓励不是施舍，而是法治化营商环境的应有之义。（全文1186字）