返回案例列表行政法中华人民共和国海岛保护法 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-12**中华人民共和国海岛保护法 第1条 案例评析** **——行政法视角下立法目的条款的司法适用与执法指引** **案情简介** 2022年，某沿海县自然资源局在例行巡查中发现，A公司未经审批擅自在本县管辖的无居民海岛“青礁屿”（属省级海岛保护名录）上建设临时码头及堆场，用于砂石转运，并填海造地约0.8公顷。该岛周边海域珊瑚幼体密度近三年下降42%，中华白海豚目击记录锐减。县局依据《海岛保护法》第四十七条作出责令拆除、恢复原状并处罚款80万元的行政处罚决定。A公司提起行政诉讼，主张：其行为未造成明显生态破坏，且项目已获县交通局“临时用海”备案，应属合法建设；《海岛保护法》第一条仅规定立法目的，不具直接规范效力，不能作为处罚依据，请求撤销处罚。 **法律分析** 本案核心争议在于：《海岛保护法》第一条能否成为行政机关执法及法院司法审查的实质依据？是否仅具宣示性而无法律拘束力？ 根据行政法基本原理，法律条文效力不以是否设定义务或责任为唯一判断标准。第一条虽属“立法目的条款”，但其内容并非空泛口号，而是对整部法律价值取向、适用边界与解释基准的法定界定。结合《立法法》第六条“立法应当符合宪法的规定……坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求，目的条款构成法律体系解释的“内在理由”，对后续具体条款具有统摄与限缩功能。 本案中，A公司援引“临时用海”备案抗辩，表面看属程序瑕疵，实则触及第一条所确立的三重法益平衡结构： 一、“保护海岛及其周边海域生态系统”居于首位——意味着海岛利用须以生态安全为前提，任何开发活动均不得突破生态红线； 二、“合理开发利用海岛自然资源”中的“合理”，须依第一条整体目的作限缩解释，即开发必须服从于生态保护目标，而非并列或优先关系； 三、“维护国家海洋权益”隐含对海岛主权属性与管辖秩序的刚性保障，无居民海岛依法属国家所有（《海岛保护法》第四条），其使用必须经法定审批，备案不等于许可。 因此，县自然资源局援引第一条作为处罚正当性基础，并非将目的条款直接当作罚则，而是据此否定A公司所谓“程序补正即合法”的错误逻辑，确认其行为从根本上违背立法根本宗旨，进而支撑对第四十七条“擅自开发利用无居民海岛”的准确适用。法院在审查中亦须以第一条为标尺，判断被诉处罚是否契合法律整体价值取向，而非孤立审查单一条款适用。 **案件处理结果与启示** 一审法院驳回原告诉讼请求，二审维持原判。判决书明确指出：“第一条系本法的价值基石和解释指南，行政机关在适用具体罚则时，须以该目的为导向进行实质判断；相对人不得以形式合规规避生态保护首要义务。”该案入选2023年全国海事行政审判典型案例。 启示在于：立法目的条款在行政法中具有实质性司法审查功能。它既约束行政机关不得偏离立法本意裁量，也框定法院对行政行为“明显不当”“滥用职权”的审查维度，是连接法律文本与治理实效的关键枢纽。 **律师建议** 对企业而言，须摒弃“只要手续齐备即无风险”的惯性思维。在涉及海岛利用项目前，应主动对照《海岛保护法》第一条，开展三重自查： ① 项目是否可能扰动海岛地形地貌或周边海域生态敏感区（如珊瑚礁、产卵场）； ② 所谓“审批”是否属于本法规定的海岛开发利用专项许可（如第四十四条海岛利用规划许可），而非其他领域备案； ③ 是否存在以“临时”“辅助”之名行永久性开发之实的情形——此类行为因直接抵触第一条“保护优先”原则，将面临从严认定与顶格处罚。 对执法机关而言，建议在处罚决定书中专段援引第一条，阐明违法行为如何系统性背离立法目的，提升说理深度与公信力。唯有将“纸上的目的”转化为“行动中的准则”，方能真正实现海岛保护从制度设计到治理落地的闭环。 （全文共1260字）