返回案例列表行政法规中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-22**中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2021年，某中部地级市A区政府拟对城郊一片约85亩的存量国有建设用地实施“工业上楼”更新改造。该地块原为上世纪90年代划拨给市属机械厂使用的工业用地，企业破产后由市自然资源局收回并纳入储备库。2022年，区政府未经公开招拍挂程序，直接与本地一家民营科技公司签订《国有建设用地使用权协议出让意向书》，约定以380万元/亩的优惠价格定向出让，并附带“须在三年内建成智能装备研发中心”的产业监管条款。消息披露后，另一家参与前期招商比选但未获邀谈判的外地投资企业B公司向省自然资源厅提起行政复议，主张该协议出让违反土地管理基本制度，损害公平竞争秩序。复议机关审查中发现，A区政府在决策文件中仅援引“促进地方产业升级”和“加快项目落地”作为依据，通篇未体现对“改革土地使用制度”“合理开发、利用、经营土地”“加强土地管理”等法定目的的实质回应。 **法律分析** 本案争议焦点表面在于出让程序是否合法，但深层症结直指《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）**第一条**的规范功能——其并非宣示性口号，而是整部行政法规的立法目的条款，具有明确的解释基准与行为指引效力。 根据该条：“为了改革城镇国有土地使用制度，合理开发、利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展，制定本条例。”需注意三点： 其一，“改革……制度”是逻辑起点。1990年颁布《暂行条例》的核心动因，正是终结计划经济下土地无偿、无期限、无流动的划拨体制，建立以市场配置为基础的有偿、有期限、可流转的使用权制度。本案中，A区绕过公开出让程序、定向协议供地，实质倒退回“行政指令配给”模式，与“改革使用制度”的立法原意相悖。 其二，“合理开发、利用、经营土地”构成实体正当性标准。“合理”强调资源效益最大化与公共利益平衡，非单纯追求短期GDP或税收；“经营”隐含市场化运作要求，排斥行政干预定价与对象选择。以低于评估价30%协议出让，且未说明价格形成机制及产业适配性论证，难谓“合理经营”。 其三，“加强土地管理”是程序刚性要求。该目的必然涵盖统一规划、用途管制、市场公开、全程监管等要素。地方政府以“促进经济发展”为名规避招拍挂，实则架空了自然资源主管部门的法定管理职责，使土地管理让位于部门政绩冲动。 因此，复议机关认定：A区政府的决策虽形式上援引发展政策，但未就第一条所列四项立法目的进行任何实质性论证与制度衔接，属于“目的正当性缺失”，构成对《暂行条例》整体适用基础的动摇。 **案件处理结果与启示** 省自然资源厅最终撤销该协议出让意向书，责令A区政府重新履行公开出让程序。后续该地块经招拍挂以620万元/亩成交，竞得人亦为本地企业，但交易过程接受社会监督，产业监管条款纳入合同附件并公示。 本案启示在于：**行政法规的首条目的条款，是审查具体行政行为合法性的“元标准”**。不能仅以结果是否“促进经济”作简单判断，而须回溯至立法目的体系，检验行政行为是否真正服务于制度变革、资源优化、管理强化等复合目标。脱离第一条的“改革”“合理”“加强”等关键词进行自由裁量，即构成目的滥用。 **律师建议（重点：对地方政府的风险防范建议）** 行政机关在国有土地供应决策中，须将《暂行条例》第一条作为“前置性审查清单”： ✅ **制度对照**：凡采用协议出让、租赁、作价出资等非公开方式，必须书面说明其如何体现“改革使用制度”——例如是否试点弹性年期、混合用途、履约退出等创新机制； ✅ **合理性论证**：对价格、对象、时序等关键要素，应同步提交第三方评估报告，阐明其相较于公开市场方式更能实现“合理开发、利用、经营”的具体理据； ✅ **管理闭环**：所有供地决定须附《土地管理强化措施表》，列明规划管控、动态巡查、违约惩戒等配套安排，确保“加强管理”不流于口号。 唯有将第一条从纸面目的转化为可验证、可问责的履职要件，方能守住土地管理法治化的第一道关口。 （全文共1280字）