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行政法规

长城保护条例 第1条 案例评析

朱俊男律师8分钟2 阅读
**长城保护条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2023年5月，某省文旅厅联合文物局在例行巡查中发现，位于该省某县境内的明代长城“黑石峪段”（属全国重点文物保护单位长城组成部分）存在严重人为破坏：当地一家旅游开发公司未经文物行政部门批准，在长城墙体两侧擅自修建木质观景平台及玻璃栈道，部分基础桩基直接打入长城夯土墙体内部；另在墙体顶部铺设仿古地砖并设置商业广告灯箱。巡查组现场勘验确认，施工导致约32米墙体出现结构性裂隙，两处敌台台基被开挖扰动，原始历史信息遭受不可逆损害。 该县文物主管部门依据《长城保护条例》第十二条、第十八条等规定，责令该公司立即停工、拆除违建、恢复原状，并拟处以罚款。该公司提出申辩，主张其行为属于“合理利用”，且项目已取得县发改部门立项批复和自然资源局用地许可，质疑文物部门执法依据不足，尤其质疑《长城保护条例》本身是否具有独立法律效力——认为其仅是“执行性文件”，不能作为行政处罚的直接依据。 **法律分析** 本案争议焦点之一，即《长城保护条例》的立法依据与规范效力问题，恰需紧扣该条例**第一条**予以澄清： > **第一条 为了加强对长城的保护，规范长城的利用行为，根据《中华人民共和国文物保护法》(以下简称文物保护法)，制定本条例。** 该条虽仅28字，却承载三重关键法律内涵： **其一，明确立法目的双重性。** “加强保护”与“规范利用”并列，表明条例并非一味禁止，而是在保护优先前提下，为科学、审慎的利用设定边界。本案中，企业以“旅游开发”为名实施大规模工程性建设，已远超“规范利用”范畴，实质构成对长城本体的干预性破坏，违背立法初衷。 **其二，确立法规位阶与授权来源。** 条文明示“根据《文物保护法》制定”，表明其系国务院依据《立法法》第六十五条、《文物保护法》第八条（“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作……国务院可制定行政法规”）所制定的**行政法规**，具有与法律配套实施的强制效力，而非部门规章或政策性文件。因此，文物部门援引本条例实施行政处罚，完全具备上位法支撑与规范依据。 **其三，限定适用对象与范围。** “长城”在此处系法定概念，依据《长城保护条例》第二条，特指“各时代修筑的长城墙体、壕堑、界壕、单体建筑、关堡、相关遗存等”，本案涉事黑石峪段明确列入国家文物局《长城资源调查报告》及国务院核定公布的长城保护名录，毫无适用障碍。 值得注意的是，该公司援引的发改、自然资源等部门审批，不能替代《文物保护法》第二十条及《长城保护条例》第十二条所要求的“省级以上文物行政部门专项批准”。多头审批不等于合法合规——本条例第一条所强调的“根据文物保护法制定”，正是为了确立文物主管部门在长城事务中的**专业主导权与最终决定权**。 --- **案件处理结果与启示** 经听证与复核，该县文物主管部门于2023年9月作出正式处罚决定：责令60日内全面拆除违法构筑物、回填基坑、清理墙体表面附加设施，并按《长城保护条例》第二十三条处以人民币40万元罚款。该公司未申请行政复议或提起诉讼，如期完成整改并通过省级文物专家验收。 本案启示在于：**行政法规的效力不因“名称含‘条例’”而被轻视，其第一条所载明的立法依据，正是判断其能否成为执法直接依据的核心标尺。** 对长城这类线性、跨区域、高敏感性的不可移动文物而言，《长城保护条例》第一条所确立的“保护优先、依法授权、专业主导”原则，是平衡发展与保护关系的制度基石。 --- **律师建议** 对企业及地方政府而言，须高度重视《长城保护条例》第一条所揭示的**规范效力刚性**： ✅ **前置审查不可替代**：任何涉及长城本体或保护范围的建设项目，必须将文物影响评估与省级文物部门专项审批列为立项“否决性要件”，不得以其他部门许可“覆盖”文物程序； ✅ **利用行为须有明确依据**：所谓“合理利用”，应严格对应条例第十七条（展示利用）、第十九条（参观游览管理）等具体条款，杜绝以模糊概念规避法定程序； ✅ **执法人员应强化说理能力**：在执法文书中，须援引第一条阐明法规性质，破除“条例非法律”的认知误区，提升执法公信力与可接受度。 长城之固，不在砖石之坚，而在法治之韧。守住第一条，方能守住万里雄关的法律脊梁。 （全文约1280字）