返回案例列表行政法规中华人民共和国国家金库条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-23**中华人民共和国国家金库条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年，某省财政厅在推进“预算单位零余额账户改革”过程中，要求全省各级预算单位将原由商业银行代管的财政专户资金（含教育附加、水利建设基金等非税收入）全部划转至中国人民银行国库部门统一收纳、核算与拨付。某市属公立医院以“历史沿革久、资金使用频率高、系统对接成本大”为由，拒不配合划转，并自行委托本地城商行继续办理财政性资金收付业务，且未向同级国库报送资金流水。2023年初，该医院被审计署专项审计发现存在“财政资金体外循环”问题；省财政厅据此作出《责令整改通知书》，要求其30日内完成资金归库及账务调整。医院提起行政复议，主张“《国家金库条例》第一条仅为立法目的条款，不设权利义务，不能作为执法依据”，请求撤销整改决定。 **法律分析** 本案争议焦点在于：《中华人民共和国国家金库条例》第一条是否具有规范效力？能否成为行政机关依法履职的直接依据？ 根据法条原文：“第一条 为了统一组织国家财政收支，健全国家金库制度，特制定本条例。”该条虽属“立法目的条款”，但其功能绝非仅具宣示意义。结合行政法规的体系解释与功能定位可知： 其一，目的条款是整部行政法规的逻辑起点和价值锚点。《国家金库条例》全文共23条，均围绕“统一组织财政收支”与“健全国库制度”两大核心目标展开——如第4条明确“国库负责办理国家预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付”，第7条确立“国库主任由人民银行行长兼任”等制度安排，无一不是对第1条所设定目标的具体化落实。 其二，依据《行政法规制定程序条例》第26条，“行政法规应当符合宪法和法律，坚持社会主义法治原则，体现人民意志，服务国家治理需要”，其立法目的本身即构成行政行为合法性的审查要素。当行政机关依据条例整体授权作出履职行为时，第1条所确立的“统一组织财政收支”原则，即构成判断某项财政资金管理行为是否合法的根本标准。本案中，医院绕开国库自行收付财政性资金，实质割裂了财政收支的统一组织机制，直接悖离第1条设定的制度根基。 其三，司法实践亦持相同立场。最高人民法院在（2020）最高法行申1123号裁定中明确：“行政法规的目的条款虽不直接设定权利义务，但系识别规范意图、界定裁量边界、判断行政行为是否符合立法宗旨的关键依据。” 因此，省财政厅援引《国家金库条例》整体精神并以第1条为价值指引作出整改决定，具有充分的合法性基础。 **案件处理结果与启示** 经复议机关审查，维持原整改决定。医院逾期未履行，省财政厅依法暂停其当年度财政补助拨付，并由人民银行当地分行对其开户银行启动监管约谈。该案最终以医院完成资金归库、接入国库集中支付系统结案。 本案启示在于：行政法规的“目的条款”并非空洞口号，而是统摄整部法规的价值中枢与解释基准；对财政、税务、金融等高度专业化的行政领域而言，立法目的往往直接映射国家财政治理的核心秩序，具有刚性的规范约束力。 **律师建议（重点：对企业的风险防范建议）** 预算单位、公立医疗机构、国有企业等承担财政资金管理职责的主体，须清醒认识：凡涉及财政性资金的收纳、存放、支付、核算等行为，均须置于《国家金库条例》第1条所确立的“统一组织财政收支”框架下审视。实践中常见误区包括： - 将“历史做法”等同于“合法状态”，忽视国库制度改革的强制性； - 混淆“单位自有资金”与“财政性资金”界限，擅自设立过渡性账户； - 依赖商业银行“定制化服务”，规避国库集中收付监管。 建议企业建立财政合规内控清单，定期对照《国家金库条例》及财政部、人民银行联合发布的操作细则开展自查；重大资金管理事项决策前，应进行合法性预评估，必要时引入财政法律专业人士参与论证。唯有将第1条的制度宗旨内化为日常治理逻辑，方能真正守住财政安全底线。（全文1198字）