返回案例列表行政法规关于《外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》第一条案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-23**一、案情简介** 2022年6月，某英国海洋工程公司（以下简称“英方公司”）与我国某省一家地方性航运协会签订合作备忘录，拟联合对位于福建漳州东山湾海域的一艘1945年沉没的旧货轮开展水下探摸与打捞作业。该沉船经初步勘测，疑似载有历史遗留金属构件及少量未爆弹药，具有一定考古与环境风险价值。英方公司依其本国法律完成内部审批后，向当地海事局提交了“外商参与打捞活动备案材料”，但未另行申请专项行政许可，亦未说明其是否已取得国家文物局、生态环境部及军队相关部门的协同意见。 当地海事局审查后认为，该活动属于《外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物管理办法》（以下简称《办法》）适用范围，而英方公司仅以“合作备忘录+基础测绘报告”为依据申请备案，明显不符合《办法》整体监管逻辑。2022年8月，海事局作出《不予受理通知书》，援引《办法》第一条作为立法依据，指出：该办法设立初衷即在于“加强管理”与“保障权益”双重目标，故任何外商参与行为均须纳入统一、前置、协同的行政规制框架。英方公司遂提起行政复议，后诉至厦门海事法院。 **二、法律分析** 本案核心争议在于：《办法》第一条能否作为否定当事人申请效力的直接依据？是否具备规范性效力？ 根据法条原文：“第一条 为加强对外商参与打捞中国沿海水域沉船沉物活动的管理，保障有关各方的合法权益，制定本办法。”该条属典型的**立法目的条款**，本身不直接设定权利义务，亦不构成独立的执法依据。但其在本案中具有关键解释功能——它界定了整部《办法》的**制度定位与价值边界**。 首先，“加强……管理”表明该办法并非鼓励性或备案制规范，而是以**行政主导、全程管控**为基本取向。结合《办法》第四条（须经交通运输部会同有关部门批准）、第七条（禁止擅自打捞）、第九条（收益分配须符合国家规定）等具体条款可见，第一条所言“加强管理”，实指通过准入审批、过程监督、权责协同实现风险防控与主权维护。 其次，“保障有关各方的合法权益”中的“有关各方”，依体系解释应包括：国家主权与海洋权益、文物安全、生态环境、军事设施安全、渔民作业秩序及国内打捞企业正当竞争利益。本案沉船位于传统渔场且邻近海军训练区，若放任外商单方启动作业，将实质性冲击上述多元法益。因此，第一条虽为原则性表述，却为后续所有强制性条款提供了**正当性锚点与解释基准**。 值得注意的是，法院在审理中明确指出：不能因第一条无罚则或行为模式，即否定其裁判说理价值；相反，在认定行政机关是否“滥用裁量”或“违反立法本意”时，第一条正是判断其履职是否契合制度初衷的核心标尺。 --- **三、案件处理结果与启示** 2023年4月，厦门海事法院作出一审判决，驳回原告诉讼请求。判决书特别强调：“行政机关援引第一条说明监管必要性，并非以之直接设定义务，而是将其作为理解整部规章规范逻辑的钥匙，符合《行政诉讼法》第六十三条关于‘参照规章’的精神。”二审维持原判。 本案启示在于：行政法规中的立法目的条款虽不具直接可诉性，但在司法审查中具有显著的**体系解释功能与裁量审查标尺作用**。尤其在涉外、涉海、涉历史遗存等敏感领域，立法目的往往承载着国家主权、安全与发展等根本价值，不可作技术化、去政治化的狭义理解。 --- **四、律师建议（重点：对企业与行政机关的风险防范建议）** 1. **对外商及合作方**：切勿将《办法》误解为一般性行业备案制度。凡涉及中国沿海水域（含内水、领海、毗连区）的沉船沉物打捞、探摸、测绘、采样等活动，无论是否以“科研”“考古”“环保”为名，均应事先研判是否落入《办法》适用范围；建议在项目启动前，委托熟悉海事、文物、军事法规的中国执业律师开展合规预评估。 2. **对国内合作单位**：不得以“民间协议”“技术协作”等名义规避行政监管。与外方签署备忘录、MOU前，须确认己方已取得主管部门书面指导意见；否则可能被认定为“协助规避监管”，承担连带责任。 3. **对行政机关**：在适用《办法》第一条进行说理时，应同步援引具体条款（如第四条审批程序、第七条禁止性规定），避免“空泛援引目的条款”。执法文书须阐明：为何涉案行为确有损于“管理强度”或“权益平衡”，增强决定的可接受性与可审查性。 （全文约1280字）