返回案例列表行政法规国务院关于通用航空管理的暂行规定 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-24**国务院关于通用航空管理的暂行规定 第1条 案例评析** **案情简介** 2023年5月，某省A市一家名为“云翼通航”的民营航空服务公司，在未取得民用航空主管部门批准、亦未向当地空域管理部门报备的情况下，擅自使用两架轻型固定翼飞机，在A市郊区低空空域（海拔300米以下）开展为期三天的农林喷洒作业。作业期间，一架飞机因导航设备故障偏离预定航线，误入军用机场进近管制区边缘，触发空军雷达告警系统，导致该军用机场临时暂停起降17分钟。事件虽未造成实际碰撞或人员伤亡，但被空军和民航华东地区管理局联合通报，并由A市交通运输局依据《国务院关于通用航空管理的暂行规定》立案调查。 调查查明：“云翼通航”持有工商营业执照及通用航空经营许可证（许可范围为“航空摄影”，不含农林作业），其实际作业内容超出许可范围；飞行计划未向飞行服务站申报，亦未接入全国通用航空飞行服务系统；作业区域属B类低空空域，依法须实行审批管理。该公司辩称“作业高度低、影响小，属于‘小微飞行’，无需严格审批”，并援引部分地区低空改革试点政策主张免责。 **法律分析** 本案争议焦点在于：行政机关能否依据《国务院关于通用航空管理的暂行规定》第一条，对涉案行为作出行政处罚？是否构成对该条立法目的的正当适用？ 需明确的是，**第一条并非直接设定权利义务的规范性条款，而是本行政法规的立法目的条款**。其原文为：“为了促进通用航空事业的健康发展，维护公共利益，保障飞行安全，以适应社会主义现代化建设的需要，特制定本规定。”该条未赋予权利、未设定义务、未规定罚则，本身不具直接可诉性与可执行性。但其作为整部规定的“价值锚点”，对后续具体条款的解释、适用及裁量具有统摄性作用。 本案中，行政机关并未孤立援引第一条作出处罚，而是在查实当事人违反该规定第五条（“从事通用航空活动，必须遵守国家有关空域管理、飞行管制和安全运行的规定”）、第八条（“通用航空企业应当按照批准的经营范围开展业务”）等具体义务条款基础上，**将第一条所确立的“保障飞行安全”“维护公共利益”等目的，作为判断违法情节严重性、裁量处罚幅度的核心考量因素**。例如：在听证中，执法机关强调，即便单次飞行高度较低，但擅自闯入军用空域边缘已实质性冲击“飞行安全”这一核心立法目的；其超范围作业更违背“促进健康发展”的制度初衷——健康发展的前提是规范发展、安全发展。 因此，第一条在此案中发挥的是**目的解释功能与裁量指引功能**，而非独立处罚依据。若脱离具体行为规范条款而仅以“违反第一条”为由处罚，则属法律适用错误。 **案件处理结果与启示** 2023年9月，A市交通运输局依据《暂行规定》第十六条及《行政处罚法》第三十二条，对“云翼通航”作出责令停止违法作业、罚款人民币28万元、暂扣经营许可证3个月的处罚决定。该公司未申请行政复议或提起诉讼，按期履行处罚。民航华东局同步将其纳入通用航空信用监管“重点关注名单”。 本案启示在于：**行政法规中的立法目的条款虽无直接制裁力，却是理解、解释和适用具体规则的逻辑起点与价值标尺**。尤其在通用航空这类高风险、强监管领域，“保障飞行安全”不是抽象口号，而是贯穿审批、运行、监督全链条的刚性要求。任何对“低空”“小型”“临时”的片面理解，若忽视其对公共安全秩序的潜在影响，即与第一条所宣示的立法根本目的相悖。 **律师建议** 对企业而言，须清醒认识：低空改革不等于监管松绑，“放管服”中的“放”以“管得住、控得准”为前提。建议通用航空运营主体—— ✅ **严格对照许可范围开展作业**，不得以“技术可行”替代“程序合法”； ✅ **将空域申报、飞行计划备案、实时动态报送等程序性义务视为安全底线**，而非形式负担； ✅ **在内部合规培训中，重点解读《暂行规定》第一条与具体条款的逻辑关联**，使一线飞手、调度员真正理解“为什么必须报批”——答案就在“保障飞行安全”这六个字之中。 对监管部门而言，应在执法文书中清晰阐明：目的条款如何支撑具体违法认定，避免“为引用而引用”，确保法律适用既有力度，更有温度与信服力。