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行政法

中华人民共和国城乡规划法 第1条 案例评析

朱俊男律师7分钟2 阅读
**中华人民共和国城乡规划法 第1条 案例评析** **案情简介** 2021年，某省中部县级市A市在推进“乡村振兴示范带”建设过程中，未经充分论证与公众参与，由市政府直接批复《XX镇全域土地综合整治方案》，拟将原属基本农田的320亩连片耕地整体调整为“乡村文旅综合发展用地”，用于建设民宿集群、观光步道及配套停车场。该方案未纳入市级国土空间总体规划，亦未开展环境影响评价和永久基本农田补划论证。周边5个行政村共87户农民以“擅自改变土地用途、违背规划初衷”为由，向市自然资源局提出信息公开申请，并随后提起行政复议，请求撤销该方案批复。复议机关（该市人民政府）维持原决定后，村民代表向市中级人民法院提起行政诉讼，诉请确认批复行为违法，并援引《中华人民共和国城乡规划法》第一条，主张该行为背离立法目的。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政机关作出的专项用地调整批复，是否符合《城乡规划法》第一条所确立的立法目的？需注意，第一条并非赋予权利或设定义务的规范性条款，而是**目的性条款**，其功能在于解释、限缩和校准具体执法行为的合法性边界。 根据该条原文：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”——其中“加强管理”是手段，“协调布局”“改善人居”“促进可持续发展”构成递进式价值目标体系。法院在审查中明确指出：涉案批复虽冠以“乡村振兴”之名，但实质上绕过法定规划编制程序（如《城乡规划法》第十七条关于总体规划强制性内容、第二十二条关于乡规划审批权限等规定），以项目驱动替代规划引领，导致基本农田非农化、生态廊道碎片化，直接冲击“改善人居环境”与“可持续发展”两大核心目的。尤其在未落实耕地“占补平衡”和生态修复措施前提下，所谓“文旅发展”实为短期经济冲动，与“全面协调可持续”的立法本意相悖。 值得注意的是，第一条虽不具直接裁判依据效力，但依《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条，人民法院对规范性文件进行附带审查时，可将其作为判断行政行为是否“明显不当”或“滥用职权”的重要参照。本案中，法院援引第一条，结合《土地管理法》第三十五条、《基本农田保护条例》第十五条，认定批复行为在目的正当性层面存在根本缺陷，构成对上位法立法精神的实质性违反。 **案件处理结果与启示** 2023年6月，市中级人民法院一审判决：撤销A市人民政府对该整治方案的批复决定。二审维持原判。判决书特别强调：“城乡规划不是经济增长的工具箱，而是公共利益的守护阀；任何以‘发展’为名突破规划刚性约束的行为，均与《城乡规划法》第一条确立的制度初心相抵牾。”该案入选当年全省行政审判典型案例。 本案启示在于：目的条款在行政法实践中具有“价值锚定”功能。当具体行政行为表面符合程序却背离立法根本目的时，法院可通过目的解释实现司法纠偏，防止“合法形式掩盖实质违法”。 **律师建议（重点：对地方政府及规划主管部门的风险防范建议）** 1. **强化目的意识前置审查**：在启动重大建设项目前，须对照《城乡规划法》第一条开展“立法目的符合性评估”，形成书面说明并纳入决策档案，避免“重程序轻目的”的惯性思维； 2. **严守规划刚性约束**：涉及耕地、生态保护区、历史文化遗存等敏感要素的调整，必须确保其已纳入经法定程序批准的国土空间总体规划，杜绝“先建后报”“以项目代规划”； 3. **健全公众参与实质化机制**：围绕“改善人居环境”“协调空间布局”等抽象目标，通过听证、问卷、社区工作坊等形式，将村民真实诉求转化为规划方案的具体指标（如人均绿地面积、通勤半径、产业适配度），使立法目的可感知、可衡量、可救济。 （全文约1280字）