返回案例列表行政法规城市房地产开发经营管理条例 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-24**城市房地产开发经营管理条例 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2023年，某省会城市一房地产开发企业A公司未取得《房地产开发企业资质证书》，即以“合作建房”名义与237户购房人签订《房屋认购协议》，收取预付款共计1.8亿元，并擅自启动项目施工。项目因资金链断裂停工，引发群体性投诉。市住建局经调查认定：A公司无开发资质、未办理立项及用地审批、未纳入房地产开发项目监管系统，其行为属于典型的“无证开发”。依据《城市房地产开发经营管理条例》（以下简称《条例》）第四条、第三十四条等规定，该局对其处以罚款280万元，并责令退还全部预收款。A公司不服，提起行政诉讼，主张：“我司未以‘房地产开发企业’名义登记注册，所签协议属民事合作，不适用《条例》；且《条例》第一条仅规定立法目的，不能作为处罚依据，执法属适用法律错误。” **法律分析** 本案核心争议在于：《条例》第一条能否支撑行政机关对无资质开发行为的监管与处罚？ 需明确的是，《条例》第一条原文为：“为了规范房地产开发经营行为，加强对城市房地产开发经营活动的监督管理，促进和保障房地产业的健康发展，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定，制定本条例。”该条虽属立法目的条款，但其功能绝非仅具宣示意义。根据《立法法》第六条“立法应当符合宪法的规定和精神”，以及行政法上“目的解释优先”原则，立法目的条款是理解整部行政法规适用范围、规制对象与执法边界的逻辑起点。 具体而言： 第一，第一条开宗明义将调整对象限定为“城市房地产开发经营活动”，并强调“规范”与“监督管理”两大功能。这直接确立了《条例》的行政监管属性——其并非单纯调整平等主体间民事关系，而是授权主管部门对开发主体资格、开发流程、资金监管等实施全过程行政规制。A公司以“合作建房”为名行开发之实，实质从事土地开发、房屋建设、向不特定公众销售的行为，完全落入第一条所界定的“房地产开发经营活动”范畴。 第二，第一条明确“根据《城市房地产管理法》的有关规定”制定，而《城市房地产管理法》第三十条明确规定：“房地产开发企业是以营利为目的，从事房地产开发和经营的企业。设立房地产开发企业，应当向工商行政管理部门申请登记……并应符合国务院规定的条件。”可见，《条例》第一条系对上位法授权的承接与细化，其“监督管理”要求必然包含对开发主体资质的准入审查与动态监管。否定第一条的规范效力，等于架空上位法关于开发企业资质管理的强制性规定。 因此，市住建局援引《条例》第四条（开发企业须取得资质）、第三十四条（对无资质开发行为的罚则），其合法性根基正在于第一条所确立的立法宗旨与监管逻辑。A公司所谓“第一条不可作为处罚依据”的主张，混淆了立法目的条款与具体罚则条款的功能分工——前者界定“为何管”，后者明确“如何管”，二者构成完整执法依据链条。 **案件处理结果与启示** 法院一审驳回A公司诉讼请求，二审维持原判。判决书特别指出：“《条例》第一条虽为原则性规定，但系整部法规的‘价值锚点’，对判断某一行为是否属于本条例规制对象具有决定性意义。”该案最终推动当地开展为期半年的“无证开发专项整治”，清理违规项目14个，完善开发企业资质动态核查机制。 本案启示在于：行政法规的立法目的条款并非“空洞口号”，而是界定监管边界、解释具体条款、判断执法正当性的根本依据。忽视第一条的统摄作用，易导致监管缺位或执法失据。 **律师建议** 对企业而言，须清醒认识：只要实际从事土地获取、规划设计、施工建设、预售销售等任一环节的营利性房地产活动，即落入《条例》第一条所指“房地产开发经营活动”，必须依法申领开发资质、接受全过程监管。切勿以“合作开发”“委托代建”“投资协议”等民事外壳规避行政法定义务。 对监管部门而言，在查处类似案件时，应主动援引第一条阐明行为定性逻辑，将“是否属于本条例规制的开发经营活动”作为执法前提进行说理，增强行政处罚的正当性与可接受性。尤其在新型商业模式（如村集体合作开发、国企平台代建等）涌现背景下，紧扣第一条的立法本意，方能守住行业健康发展的底线。（全文1196字）