返回案例列表行政法规全民所有制工业企业转换经营机制条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-24**全民所有制工业企业转换经营机制条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2021年，某省属国有独资企业——A省机械制造总厂（全民所有制性质，隶属省国资委监管），因长期受主管部门过度干预，其产品定价、用工计划、设备采购及技改立项等均须逐级报批，导致市场响应迟滞、订单流失严重，连续三年亏损。2022年，该厂向省国资委提交《关于落实〈全民所有制工业企业转换经营机制条例〉扩大自主权的请示》，援引该条例第一条“为了推动全民所有制工业企业进入市场，增强企业活力，提高企业经济效益……制定本条例”，要求取消价格备案制、下放中层干部任免权、允许自主开展混合所有制改革试点。省国资委以“现行管理规范未明确授权”为由未予批准。A厂遂向省政府申请行政复议，主张主管部门未履行条例第一条所确立的立法目的与制度导向，构成怠于落实行政法规义务。 **法律分析** 本案争议焦点在于：《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第一条是否具有可执行性？其“为了……制定本条例”的表述，能否作为判断行政机关履职合法性的依据？ 需明确的是，该条属典型的**立法目的条款**，非权利义务性规范，不直接设定行为模式或法律后果。但根据《行政法规制定程序条例》第二条及最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》精神，立法目的条款虽不具直接裁判依据效力，却是解释行政法规具体条文、判断行政行为是否符合立法本意的重要标尺。 紧扣法条原文：“为了推动……进入市场，增强……活力，提高……效益，根据《企业法》，制定本条例。”其中，“推动”“增强”“提高”三组动词构成明确的政策导向和价值目标；“根据《企业法》”则表明本条例系对上位法原则性规定的细化与实施性安排。《企业法》第2条、第5条已明确规定企业依法享有经营自主权，而本条例第一条正是对该宪法性原则在转型期的具体宣示。因此，在解释条例第二章至第五章关于企业十四项自主权（如产品定价权、投资决策权、资产处置权等）时，必须回归第一条所锚定的“市场化、增活力、提效益”逻辑主线。主管部门以“无明文授权”为由拒绝放权，实质是将本条例窄化为“授权清单”，忽视了其作为整体性改革配套法规的功能定位，违背了第一条所确立的立法宗旨。 **案件处理结果与启示** 经省政府复议审查，认定省国资委未结合条例第一条立法目的统筹评估A厂改革诉求，属对行政法规理解片面、履职不到位，责令其在30日内就自主权下放事项重新研究并书面答复。后续，省国资委出台《关于支持省属全民所有制企业落实经营自主权的指导意见》，明确取消12项前置审批事项，并将A厂列为首批经营机制改革试点单位。该案成为地方落实条例立法目的的标志性实践。 此案启示在于：行政法规的立法目的条款虽不直接创设权利义务，但在行政复议与司法审查中，是检验具体行政行为是否契合法治政府建设方向的关键标尺；对改革类行政法规而言，“目的—手段”的合目的性审查，已成为监督行政机关实质性履职的重要路径。 **律师建议** 对企业而言，面对主管部门以“法无明文规定”为由限制经营自主权的情形，不应仅拘泥于具体条款字面，而应援引本条例第一条，系统论证相关限制措施与“推动进入市场、增强企业活力、提高经济效益”的立法目的相悖，进而主张其缺乏正当性基础； 对国资监管机构而言，须转变“依条号办事”的机械执法思维，将第一条确立的价值目标融入制度设计与个案裁量全过程，避免以程序合规掩盖实质不作为； 特别提示：本案凸显出《全民所有制工业企业转换经营机制条例》虽已于2024年1月1日废止（依据国务院令第772号），但其第一条所承载的“市场化改革导向”已深度融入《公司法》《企业国有资产法》及国企改革三年行动方案等新规范体系，相关理念仍具持续解释力与参照价值。