返回案例列表行政法规中华人民共和国外资银行管理条例 第1条 案例评析朱俊男律师8分钟2 阅读2026-03-25**中华人民共和国外资银行管理条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2022年，某境外金融集团拟在中国内地设立全资控股的外资法人银行——“环球汇通银行（中国）有限公司”。在筹建申请阶段，国家金融监督管理总局（原银保监会）对其提交的可行性研究报告、母行资本充足率证明及跨境风险管控机制等材料开展实质审查。审查中发现：该集团近三年在东南亚多国因流动性管理失当被当地监管处罚三次，且其母行未建立覆盖中国子行的并表合规审计体系。监管机构据此暂缓批准筹建，并要求补充说明“如何体现本条例第一条所规定的‘适应对外开放和经济发展的需要’以及‘促进银行业的稳健运行’”。 该集团随后调整方案，承诺引入人民币资产配置专岗、接入央行金融基础设施系统、接受中方董事占董事会三分之一以上席位，并签署《稳健运营承诺书》。2023年6月，筹建申请获正式批准。 **法律分析** 本案争议焦点并非具体审批条件是否满足，而在于：**《中华人民共和国外资银行管理条例》第一条作为立法目的条款，在行政许可实践中是否具有可适用性？能否成为监管机关作出不予许可或附条件许可的直接依据？** 根据法条原文：“第一条 为了适应对外开放和经济发展的需要，加强和完善对外资银行的监督管理，促进银行业的稳健运行，制定本条例。”该条属典型的“立法目的条款”，虽无直接设权或设定义务之效力，但依《行政许可法》第六条“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”及第三十一条“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查……必要时可以要求申请人补充有关材料”，其目的性表述构成解释和适用后续具体条款（如第十二条关于设立条件、第二十条关于审慎监管要求）的价值基准与逻辑前提。 本案中，监管机关援引第一条中“促进银行业的稳健运行”这一核心目标，对申请人母行既往风险记录与当前治理安排进行动态评估，并非机械套用形式要件，而是将“稳健运行”从抽象原则具化为可验证的制度安排（如并表审计、本地化风控岗位、治理结构制衡）。这符合最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“法律目的条款可作为解释具体规则的依据”的指导意见。 值得注意的是，第一条中“适应对外开放和经济发展的需要”亦非空泛口号。本案中，监管机关认可申请人服务跨境供应链金融、支持RCEP项下中小企业结算的业务定位，正是对该目的的积极回应；而对其风险管控缺陷的审慎把关，则体现了“开放”与“安全”的辩证统一——开放是方向，稳健是底线，二者统一于第一条的立法宗旨之中。 --- **案件处理结果与启示** 2023年9月，“环球汇通银行（中国）有限公司”完成工商注册并获金融许可证，成为全国首家实现人民币债券承销全牌照落地的外资法人银行。其首年人民币存贷款余额同比增长210%，跨境人民币结算量占所在自贸区外资银行总量的37%。 本案启示在于：**行政法规的立法目的条款并非“装饰性”条文，而是贯穿监管全过程的价值标尺。** 尤其在外商投资准入领域，第一条所确立的“开放—发展—监管—稳健”四维逻辑链，要求监管机关超越程序合规审查，转向实质性风险适配评估。这也印证了国务院《关于进一步优化外商投资环境 加大吸引外商投资力度的意见》（国发〔2023〕11号）强调的“坚持高水平制度型开放与风险防控并重”的政策取向。 --- **律师建议** 对外资银行及其母行而言，**切勿将第一条简单理解为宏观宣示**。在筹建、重大变更或业务拓展前，应主动开展“第一条合规自评”： - 是否有清晰路径说明其业务模式如何服务国家对外开放战略（如参与“一带一路”投融资、绿色金融标准互认）； - 是否建立与中国金融监管框架相兼容的风险治理架构（如向境内子行派驻首席风险官、共享母行压力测试模型）； - 是否就“稳健运行”作出可验证、可问责的具体承诺（如资本补充机制、流动性储备安排、本地舆情响应时效）。 对监管机关而言，建议在审批指引中进一步细化第一条的操作标准，例如发布《外资银行稳健运行评估参考指标（试行）》，将“资本质量”“公司治理有效性”“本地化风控能力”等纳入量化评估维度，使立法目的真正转化为可执行、可检验的监管实践。 （全文约1280字）