返回案例列表行政法规城市节约用水管理规定 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-25**城市节约用水管理规定 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2023年5月，某省会城市水务局在开展年度重点用水单位专项检查中发现：A生物科技有限公司（以下简称“A公司”）日均取用城市公共供水量达8600立方米，但未按《城市节约用水管理规定》要求建设循环用水系统，也未开展水平衡测试；其冷却水直排率高达92%，远超同类行业40%的合理限值。经核查，该公司近三年用水效率持续下降，单位产品耗水量较行业先进值高出2.3倍，且多次拒绝接受节水技术指导。水务局依据《城市节约用水管理规定》第十二条、第十六条等条款，对其作出责令限期整改、处以罚款8万元的行政处罚。A公司不服，提起行政诉讼，主张“《城市节约用水管理规定》第一条仅宣示立法目的，不设权利义务，不能作为处罚依据”，请求撤销处罚决定。 **法律分析** 本案核心争议在于：《城市节约用水管理规定》第一条能否支撑具体行政行为的合法性？是否具有规范效力？ 需明确的是，该条文属行政法规的“立法目的条款”，原文为：“第一条 为加强城市节约用水管理，保护和合理利用水资源，促进国民经济和社会发展，制定本规定。”——此条虽未直接设定公民义务或行政机关职权，但其功能绝非可有可无的“口号式”表述。 根据《行政法规制定程序条例》第二十条，行政法规的总则部分应当阐明立法依据、目的和适用范围，其内容构成整部法规的价值基础与解释指引。第一条所确立的“加强管理”“保护和合理利用”“促进发展”三大目标，直接框定了后续所有条款的规范方向：例如，第十二条关于用水计划管理、第十三条关于节水设施“三同时”、第十六条关于超定额累进加价等制度，均系对“加强管理”与“合理利用”的具体化落实；而对违法用水行为的查处，正是实现“保护水资源”这一立法目的的必要执法手段。 法院在审理中指出：行政行为的合法性审查，须结合整部法规体系进行目的解释。若割裂第一条的统领功能，将导致后续实体条款丧失正当性根基，使“节约用水管理”沦为无目标约束的技术操作。A公司以第一条“无罚则”为由否定处罚依据，实为混淆了“立法目的条款”与“行为规范条款”的功能分工——前者赋予整部法规正当性与解释边界，后者提供具体适用标准。二者共同构成行政裁量的合法框架。 **案件处理结果与启示** 2024年3月，某市中级人民法院作出终审判决，驳回A公司上诉，维持原处罚决定。判决书特别强调：“第一条确立的立法目的，是判断行政机关履职是否符合法规精神的根本标尺；对明显违背‘保护和合理利用水资源’目标的高耗水行为不予监管，反而是对法规的实质违反。” 该案启示在于：行政法规的目的条款虽不直接创设权利义务，却是识别制度逻辑、校准执法尺度、评判行政裁量合理性的“元规范”。脱离目的条款孤立理解具体条文，易导致机械执法或监管缺位。 **律师建议** 对企业而言，须摒弃“仅关注罚则条款”的狭隘合规观。应以第一条为纲，系统梳理自身用水全流程：是否契合“合理利用”要求？是否体现“保护水资源”的责任伦理？建议每年开展用水审计，主动对标行业先进值，将节水目标纳入企业ESG管理体系。对水务主管部门而言，执法文书应强化目的条款的说理功能，在决定书中阐明违法行为如何背离第一条所设定的价值目标，提升行政行为的可接受性与公信力。尤其在新型产业（如数据中心、生物医药）快速扩张背景下，更需以第一条为基准，动态评估用水强度与区域水资源承载力的适配性，推动管理从“合规达标”向“价值引领”升级。 （全文约1280字）