返回案例列表行政法规森林和野生动物类型自然保护区管理办法 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-25**森林和野生动物类型自然保护区管理办法 第1条 案例评析** （行政法规类） **案情简介** 2022年3月，某省林业和草原局批准设立“青峦山森林与野生动物省级自然保护区”，范围涵盖原属集体林地的3个乡镇共1.2万亩林区，其中含国家二级保护野生动物白鹇的重要栖息地及连片天然次生林。同年6月，当地某农业开发公司以“乡村振兴产业项目”为名，在未取得自然保护区管理机构同意、亦未办理环评及林地征占用审批的情况下，擅自在保护区实验区内修建观光步道、生态餐厅及停车场，累计占用林地87亩，砍伐乔木230余株，并多次惊扰白鹇繁殖群体。村民举报后，省林草局联合生态环境厅开展核查，确认其行为违反《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（以下简称《办法》）相关规定。该公司辩称：项目系地方政府招商引资项目，且选址位于“实验区”，不涉及核心区，应属允许开展的科研教学与生态旅游活动范畴。 **法律分析** 本案争议焦点在于：在自然保护区实验区内实施建设活动，是否须受《办法》第一条所确立的立法目的与功能定位约束？能否以“非核心区”为由弱化其法律规制效力？ 《办法》第一条开宗明义：“自然保护区是保护自然环境和自然资源、拯救濒于灭绝的生物物种、进行科学研究的重要基地；对促进科学技术、生产建设、文化教育、卫生保健等事业的发展，具有重要意义。根据《中华人民共和国森林法》和有关规定，制定本办法。”该条虽为原则性宣示条款，但具有明确的规范功能：其一，界定自然保护区的**法定功能属性**——首要功能是“保护”，其次才是“促进发展”；其二，确立价值位阶——“保护自然环境和自然资源、拯救濒危物种”居于优先地位，“促进生产建设”等属于派生性、附随性目标，不得以发展之名架空保护之本；其三，明确立法依据与效力来源，凸显其作为行政法规对下位规范及具体行政行为的统摄力。 据此，实验区并非“豁免区”。《办法》第七条明确规定：“自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区……实验区可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀濒危野生动植物等活动。”但该授权以“不损害自然保护区的自然资源和自然环境”为前提（《办法》第八条）。本案中，擅自修建永久性构筑物、大规模清表砍伐、持续人为干扰鸟类繁殖，已实质性破坏栖息地完整性，背离第一条所强调的“保护”核心宗旨，亦违背《森林法》第二十三条关于“严格保护天然林”的强制性要求。因此，所谓“实验区即允许开发”的理解，是对第一条立法精神的根本误读。 **案件处理结果与启示** 2023年1月，省林草局依据《办法》第二十条及《森林法》第七十四条，责令该公司立即停止建设、限期拆除全部违法构筑物、恢复植被，并处以罚款人民币42万元；相关责任人被移送纪检监察机关问责。地方政府同步启动整改，重新评估辖区内自然保护区规划与产业政策的兼容性。该案入选当年全国林业行政执法典型案例。 本案启示在于：行政法规首条虽无直接罚则，却是整部规章的“价值锚点”与“解释基准”。执法与司法中，凡涉及自然保护区功能定位、分区管控边界、开发利用限度等争议，均须回归第一条所确立的“保护优先、生态第一”根本立场，防止以形式合规掩盖实质破坏。 **律师建议** 对企业而言，进入自然保护区开展活动前，务必完成三重审查：一是对照《办法》第一条，评估项目是否契合“保护—科研—可持续利用”的逻辑链条；二是严格履行实验区活动审批程序，重点论证对自然资源与物种的潜在影响；三是将“不损害自然环境”作为不可逾越的红线，而非可协商的技术指标。对行政机关而言，制定配套规范性文件或审批细则时，应主动援引并阐释第一条的规范意旨，避免出现“重程序轻实质”“重开发轻承载”的制度偏差。唯有坚守首条所立之“魂”，方能真正实现自然保护区从“挂牌保护”到“有效保护”的跃升。（全文约1280字）