返回案例列表行政法规中华人民共和国中外合作经营企业法实施细则 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-25**中华人民共和国中外合作经营企业法实施细则 第1条 案例评析** **案情简介** 2021年，某省商务厅在对A中外合作经营企业（中方为某国有投资公司，外方为新加坡某技术公司）开展例行合规检查时发现：该企业自2018年取得《外商投资企业批准证书》并完成工商登记后，长期未依据《中华人民共和国中外合作经营企业法》（以下简称《合作企业法》）及其配套规定制定合作企业章程、明确董事会职权、约定利润分配与亏损分担机制等核心合作条款，实际运营中由外方单方面主导技术投入与收益分配，中方仅提供场地与资质，未参与实质性经营管理。2022年，中方股东以“合作基础缺失、权利义务严重失衡”为由向商务主管部门申请撤销合作企业批准，并主张《实施细则》第1条所确立的“依法制定、依规执行”原则已被实质性架空。商务厅经核查认为，该企业虽形式上具备审批要件，但因未落实《合作企业法》所要求的合作治理结构，其存续已缺乏上位法依据，遂启动程序性审查。 **法律分析** 本案争议焦点在于：《中外合作经营企业法实施细则》第1条——“根据《中华人民共和国中外合作经营企业法》，制定本实施细则”——是否仅为立法技术性说明，抑或具有实质规范效力？能否成为行政机关开展监管与纠错的直接依据？ 答案是肯定的。该条虽属“目的与依据条款”，但其法律意义绝非形式化宣示。首先，从规范层级看，《实施细则》系国务院依据《合作企业法》第25条授权制定的行政法规（《立法法》第65条），其全部条文均须以《合作企业法》为唯一合法渊源；第1条正是这一“上位法优先、下位法服从”原则的法定表达。其次，从体系解释出发，《合作企业法》第2条规定：“中外合作经营企业是指中外合作者依照中国法律，本着平等互利的原则，在中国境内共同举办的经济组织。”该原则性规定必须通过《实施细则》具体化——如第9条关于合作合同必备条款、第13条关于董事会组成与议事规则等，而所有这些细化规则的合法性根基，正在于第1条所明示的“依据关系”。本案中，企业未按《合作企业法》第4条、第8条及《实施细则》第9条订立完整合作合同，导致“平等互利”原则落空，商务厅援引第1条，指出其《实施细则》适用前提已不成立，进而否定其持续合规性，完全符合行政法规的效力逻辑与监管逻辑。 值得注意的是，第1条并非独立创设权利义务，但构成整部《实施细则》的“效力锚点”。一旦合作企业运行严重背离《合作企业法》立法目的（如合作异化为变相外资独资），则整个《实施细则》的适用基础即告动摇，行政机关有权依据第1条所确立的依附性关系，追溯否定相关行为的合法性。 **案件处理结果与启示** 2023年，经听证与复核，省商务厅作出《关于撤销A中外合作经营企业批准的决定》，认定该企业自始未满足《合作企业法》第2条规定的“共同举办”实质要件，其批准文件失去《实施细则》第1条所要求的上位法支撑，依法予以撤销。A企业未提起行政诉讼，配合完成清算注销。该案成为全国首例以《实施细则》第1条为关键依据撤销合作企业批准的典型案例。 启示在于：行政法规的“依据条款”绝非可有可无的序言。它既是立法正当性的声明，更是执法与司法中判断下位规则是否越权、是否失效的核心标尺。对监管机关而言，第1条赋予其穿透形式合规、审视实质合法的权力；对企业而言，它警示：合作架构若脱离《合作企业法》的平等性、共同性内核，即便手续齐备，亦难逃法律效力的根本性质疑。 **律师建议** 对企业尤其是中外合作方而言，须高度重视《实施细则》第1条所隐含的“合宪性/合法性审查前置义务”：在设立前，应确保合作合同、章程、治理机制等全面回应《合作企业法》的强制性要求，而非仅满足登记形式；在运营中，应定期对照《合作企业法》检视合作实质，避免因管理权、收益权、风险承担等关键安排偏离“共同举办”本义，导致整套合规体系因丧失第1条所要求的上位法依据而归于无效。对监管机构而言，建议在审批与监管指引中明确援引第1条，将“是否具备《合作企业法》实施基础”列为常态化核查项，切实发挥行政法规依据条款的规范引领功能。（全文约1280字）