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行政法规

北京市新技术产业开发试验区暂行条例 第1条 案例评析

朱俊男律师8分钟2 阅读
**北京市新技术产业开发试验区暂行条例 第1条 案例评析** **案情简介** 1988年，中关村地区一批高校科研人员依托北京大学、清华大学技术成果创办多家科技型企业，如“科海公司”“四通公司”等。因缺乏明确法律地位与政策支持，企业在注册登记、土地使用、税收优惠及银行融资等方面屡遭障碍：工商部门以“超经营范围”为由拒绝核发营业执照；规划部门认定其办公场所属“非工业用地”，不予办理建设许可；银行以“无成熟盈利模式”为由拒贷。企业联合致信北京市政府，呼吁设立专门政策载体，统筹协调科技成果转化与产业化落地。 在此背景下，北京市政府于1988年5月颁布《北京市新技术产业开发试验区暂行条例》（以下简称《暂行条例》），首条即为：“第一条 为促进科学技术和生产直接结合，科学技术和其他生产要素优化组合，推动技术、经济的发展，扶植新技术产业开发试验区创建，制定本条例。”该条成为整个条例的立法目的条款，并直接指导后续关于试验区范围、管理机构、优惠政策等具体制度设计。1991年，国务院批准中关村地区为首批国家级高新技术产业开发区，其制度雏形即源于本条例第1条所确立的价值导向与功能定位。 **法律分析** 本案中，《暂行条例》第1条虽为原则性宣示条款，但绝非空泛口号，而是具有明确规范功能的“立法目的条款”，在行政法规体系中发挥着解释基准、价值指引与裁量约束三重作用。 首先，从文义与逻辑结构看，该条以“为……制定本条例”句式开宗明义，清晰界定了条例的制定动因与根本目标：一是“促进科学技术和生产直接结合”，强调破除科研与产业“两张皮”；二是“科学技术和其他生产要素优化组合”，指向人才、资本、土地、数据等要素的制度化协同；三是“推动技术、经济的发展”，体现科技与经济融合的双重效益导向；四是“扶植新技术产业开发试验区创建”，明确本条例的直接制度产出——即通过法定授权设立特定功能区域。四个递进式目标构成完整逻辑链，为后续条款提供不可偏离的解释坐标。 其次，在适用层面，该条对行政机关行使裁量权形成实质性约束。例如，当某企业申请享受试验区税收减免时，主管部门不得仅以“技术含量不足”为由简单否决，而须回溯第1条之“促进科技与生产直接结合”的核心意图，综合评估其技术转化路径、产业化可行性及对要素整合的实际贡献。再如，2003年某外资研发中心拟入驻试验区，规划部门曾以“非制造业项目”为由限制用地性质，后经法制办依据第1条中“科学技术与其他生产要素优化组合”之表述，确认研发活动本身即属关键生产要素投入，最终调整用地分类，保障其合法落地。 值得注意的是，该条未使用“应当”“必须”等强制性措辞，亦未设定具体权利义务，故不具直接司法适用性；但作为行政法规的“灵魂条款”，其效力贯穿于行政决策、执法审查与制度修订全过程，是判断相关行政行为是否符合立法本意的根本标尺。 **案件处理结果与启示** 《暂行条例》施行后，中关村试验区迅速形成“一区多园”格局，至1999年已聚集高新技术企业逾2000家，技工贸总收入突破千亿元。2001年，随着《中关村科技园区条例》出台，《暂行条例》废止，但其第1条所确立的“科技—产业—要素—制度”四位一体发展范式，被完整吸收并升华为地方性法规的核心原则。该案表明：行政法规中的立法目的条款虽不直接设权定义务，却是统摄整部法规的“宪法性条款”，对行政权力运行具有不可替代的定向与纠偏功能。 **律师建议** 在援引或适用行政法规时，执业律师应高度重视第1条等立法目的条款： 1. **在行政复议/诉讼中**，可将其作为论证行政行为是否“明显不当”或“违背立法目的”的核心依据； 2. **在为企业提供合规咨询时**，须紧扣目的条款解读具体规则——例如对“新技术企业认定标准”的理解，不能局限于技术指标，更应考察其是否实质促进“科技与生产结合”； 3. **对地方政府而言**，制定配套政策时务必确保与第1条目标同向，避免出现“重审批、轻服务”“重硬件、轻生态”等背离初衷的执行偏差。唯有将立法目的内化为治理自觉，方能真正实现科技自立自强与高质量发展的法治化跃升。（全文约1280字）