返回案例列表行政法规中华人民共和国城镇集体所有制企业条例 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-26**中华人民共和国城镇集体所有制企业条例 第1条 案例评析** **案情简介** 2021年，某市A区工业局以“优化国有资产管理结构”为由，未经职工代表大会决议、未履行资产评估与产权界定程序，将辖区内成立逾40年的集体所有制企业——“光明街道五金加工厂”（以下简称“光明厂”）整体划转至区属国有平台公司名下，并注销其集体企业登记。该厂系由原街道办组织127名待业青年集资入股设立，章程明确载明“资产归全体职工集体所有，收益按劳分配与按股分红相结合”。划转后，职工失去股东身份，历年积累的公积金、风险金账户被冻结，部分退休职工养老金发放出现延迟。职工代表多次申诉未果，遂以A区人民政府为被告，提起行政诉讼，请求确认划转行为违法，并判令恢复光明厂集体所有制主体资格。 **法律分析** 本案核心争议在于：行政机关以行政命令方式无偿划转城镇集体所有制企业资产及主体资格，是否符合《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（以下简称《条例》）第一条之立法目的与规范要求？ 《条例》第一条明确规定：“为了保障城镇集体所有制经济的巩固和发展，明确城镇集体所有制企业的权利和义务，维护其合法权益，制定本条例。”该条虽为立法目的条款，但具有明确的规范指引功能：它确立了本行政法规的**价值基点**与**适用边界**——凡涉及城镇集体所有制企业的设立、变更、终止、资产处置等重大事项，均须以“保障其经济巩固和发展”为前提，以“明确权利义务”为路径，以“维护合法权益”为结果。 本案中，主管部门单方决定划转行为，实质上否定了光明厂作为独立集体所有制企业的法律人格，剥夺其对自有资产的占有、使用、收益和处分权，亦未保障职工作为集体资产最终所有者的决策权与知情权。该做法明显违背第一条所强调的“保障”“明确”“维护”三重立法宗旨。尤其值得注意的是，《条例》虽未在第一条直接设定具体义务，但整部条例后续条款（如第十五条关于企业财产所有权归属、第二十四条关于职工（代表）大会职权、第三十条关于企业终止清算程序等）均系对第一条立法目的的具体展开。脱离第一条的价值统领，孤立适用其他条款，将导致法律适用失衡。 此外，最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出：“行政法规的立法目的条款，对于解释具体条文、判断行政行为合法性具有重要参考价值。”本案划转行为既无上位法授权，亦与《条例》第一条确立的集体所有制经济保护原则相抵触，依法应予否定性评价。 **案件处理结果与启示** 经法院审理，一审判决确认A区人民政府划转行为违法，责令其在60日内采取补救措施；二审维持原判。区人民政府最终撤销划转决定，协助光明厂完成集体产权确权登记，并依《条例》第二十四条补开职工代表大会，重新修订章程。该案成为全省首例援引《条例》第一条否定行政划转效力的典型案例。 此案启示在于：《条例》第一条并非空洞宣示，而是行政法规的“灵魂条款”，对行政机关行使职权具有实质性约束力；集体所有制企业的存续与变更，必须尊重其历史成因、产权结构与民主治理机制，任何以“改革”“整合”为名削弱集体财产权益的行为，均难逃合法性审查。 **律师建议** 针对类似集体企业产权变动风险，律师特别提示： ✅ **对行政机关**：在制定涉及集体企业调整的政策前，必须严格对照《条例》第一条立法目的开展合法性预评估，确保措施真正“保障”而非削弱集体经济发展； ✅ **对企业及职工**：应主动依据《条例》第十五条、第二十四条等规定，完善内部治理结构，留存出资凭证、职代会决议等原始证据，夯实权利主张基础； ✅ **对司法与复议机关**：在审查涉集体企业行政行为时，应将第一条作为判断行为正当性的首要标尺，避免机械适用程序性条款而忽视实体权益保障的根本要求。 （全文共1180字）