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行政法

中华人民共和国高等教育法 第1条 案例评析

朱俊男律师8分钟2 阅读
**中华人民共和国高等教育法 第1条 案例评析** **——某省属高校撤销继续教育学院建制引发的行政规范性文件合法性审查案一、案情简介** 2022年9月，某省教育厅印发《关于优化高等学历继续教育布局的指导意见》（以下简称《意见》），要求省内所有省属本科高校于2023年底前撤销独立建制的“继续教育学院”，相关职能并入教务处或新设“终身教育中心”，理由为“落实《高等教育法》第一条立法宗旨，聚焦高质量发展，提升资源使用效能”。某省属重点大学据此于2023年3月发布校发〔2023〕15号文，正式撤销其已运行28年的继续教育学院，并停止全部成人高等教育招生。 十余名在职成教教师及32名在籍专升本学生联名向省教育厅提出申诉，主张撤销决定缺乏法律依据，且未履行正当程序；部分教师以“岗位消失、编制落空”为由提起行政诉讼，请求确认《意见》及校方执行行为违法。一审法院裁定驳回起诉，认为《意见》属内部指导性文件，不具可诉性。二审中，当事人将争议焦点聚焦于：**省级教育行政部门能否援引《高等教育法》第一条作为撤销高校二级教学机构的直接法律依据？该条款是否具有直接规范行政机关具体行政行为的效力？** **二、法律分析** 本案核心在于对《中华人民共和国高等教育法》**第一条**的性质与适用边界的准确理解。该条规定：“为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法和教育法，制定本法。” 需明确三点： 其一，**该条系立法目的条款，非授权性或义务性规范**。其功能在于阐明本法制定的宏观动因与价值导向，而非设定具体权利义务或赋权行政机关作出特定行政行为。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》明确指出：“法律总则中的立法目的、基本原则等条款，一般不得单独作为认定行政行为合法性的直接依据。” 其二，**该条不构成对教育行政部门的授权依据**。《高等教育法》第三章“高等学校的设立”、第五章“高等学校教师与学生”、第六章“高等教育投入和条件保障”等章节，才具体规定教育主管部门的审批权、监督权与管理职责。而第一条既未设定“教育行政部门有权调整高校内部组织结构”，亦未授权其以“落实立法目的”为由干预高校办学自主权范围内的内部治理事项。 其三，**高校继续教育学院建制属于办学自主权范畴**。《高等教育法》第十一条明确规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”教育部《普通高等学校设置暂行条例》及《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》等配套文件均将继续教育机构设置列为高校自主决策事项。省级教育行政部门以抽象立法目的替代具体法律授权，实质构成“目的泛化式越权”，违反行政法上的法律保留原则与职权法定原则。 **三、案件处理结果与启示** 2024年6月，省高级人民法院作出终审判决（（2024）X行终XX号），撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。判决书特别指出：“《高等教育法》第一条系宣示性条款，不能替代具体授权规范作为行政行为的合法性基础；行政机关以贯彻‘立法目的’为由突破法定权限，不符合法治政府建设基本要求。”随后，省教育厅主动废止《意见》，并就高校继续教育机构设置出台尊重办学自主权的新指引。 本案启示在于：**立法目的条款不可“工具化”滥用**。在行政法语境下，目的条款仅具解释辅助功能，不能架空法律的具体规则体系；对高校的行政管理必须严格遵循“法无授权不可为”的底线逻辑。 **四、律师建议（重点：对教育行政机关的风险防范建议）** 教育行政部门在制定规范性文件或开展监督管理时，应切实区分“价值导向”与“法律授权”： ✅ **严禁以《高等教育法》第一条等目的性条款替代具体法律依据**。凡涉及高校内部治理、机构设置、人事安排等事项，须援引《高等教育法》第三章、第五章等具体条款，或《普通高等学校学生管理规定》《高等学校教师职务聘任办法》等下位法明确授权； ✅ **强化规范性文件合法性审核机制**。政策起草阶段即应由法制机构对照法律授权清单逐条核查，杜绝“以宏观目标代替微观规制”的惯性思维； ✅ **尊重高校办学自主权的法定边界**。对继续教育、社会服务等非核心教学领域，宜采取标准引导、质量评估等柔性监管方式，避免简单以“优化”“整合”为名行越权干预之实。 （全文约1180字）