返回案例列表行政法中华人民共和国黑土地保护法 第1条 案例评析朱俊男律师7分钟2 阅读2026-03-13**中华人民共和国黑土地保护法 第1条 案例评析** **——某县擅自将黑土耕地转为建设用地行政处罚案** **（行政法类）** **一、案情简介** 2023年5月，黑龙江省某县自然资源局在例行遥感监测中发现，该县A镇B村一块面积达86亩的连片耕地（经省级土壤普查确认为典型黑土区，有机质含量≥4.2%，耕层厚度≥35cm）被平整压实，地表黑土层遭剥离，现场堆存大量表土并覆盖防尘网。经查，该地块由某农业开发公司以“设施农业用地”名义申报备案，实际却与镇政府签订协议，用于建设仓储物流中心；施工前未开展黑土资源影响评估，亦未报省级农业农村主管部门专项审核。县农业农村局会同生态环境、自然资源部门联合调查后认定：该公司擅自剥离、外运黑土约1.2万立方米，部分黑土被低价售予外地苗圃，原耕地功能完全丧失。2023年9月，县人民政府依据《中华人民共和国黑土地保护法》及《行政处罚法》相关规定，对该公司作出责令限期恢复黑土地原状、罚款人民币60万元的行政处罚决定，并对镇政府相关责任人予以行政问责。 **二、法律分析** 本案核心争议在于：行政机关适用《黑土地保护法》第一条作为处罚依据是否合法、适当？是否构成“法律适用错误”？ 根据该法**第一条**：“为了保护黑土地资源，稳步恢复提升黑土地基础地力，促进资源可持续利用，维护生态平衡，保障国家粮食安全，制定本法。”该条虽为立法目的条款，不直接设定权利义务或罚则，但其具有明确的规范功能：一是界定本法的适用边界——凡涉及黑土地资源保护、地力恢复、可持续利用、生态平衡及粮食安全的行政管理活动，均属本法调整范畴；二是确立执法的价值导向与解释基准——行政机关在行使监管权、裁量权时，必须将“保护黑土地资源”“保障国家粮食安全”等根本目的融入事实认定、法律适用与处理决定全过程。 本案中，涉案地块系典型黑土耕地，其被非法占用、表土剥离行为，直接导致黑土地资源损毁、基础地力下降、生态服务功能退化，严重背离第一条所宣示的立法目的。县人民政府在处罚决定书中援引第一条，非为直接定罚，而是阐明执法动因与价值立场：即本案并非一般性耕地违法，而是对国家战略性资源的系统性侵害，必须从严处置以实现“稳步恢复提升黑土地基础地力”“保障国家粮食安全”的法定目标。该援引符合《行政处罚法》第三十三条关于“处罚应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的要求，亦体现行政行为的说理充分性与目的正当性，不构成法律适用错误。 **三、案件处理结果与启示** 2024年1月，该公司履行处罚决定，委托专业机构完成黑土回填、耕层重构与地力培育，经省级黑土地保护专家验收合格；县法院在后续行政诉讼中驳回该公司“法律适用不当”之诉请，认可第一条对行政裁量的指引效力。本案启示在于：立法目的条款在行政法实践中具有实质拘束力——它不仅是立法背景说明，更是判断行政行为是否具备“目的正当性”“手段必要性”和“结果合比例性”的根本标尺。尤其对黑土地这类兼具生态性、战略性和不可再生性的特殊资源，目的条款直接关涉公共利益层级，可成为行政机关强化执法刚性、司法机关审查行政裁量合理性的关键依据。 **四、律师建议（重点：对地方政府及执法部门的风险防范建议）** 1. **强化目的条款的执法嵌入意识**：基层执法文书（尤其是处罚决定书、责令改正通知书）须在“查明事实”与“处理理由”部分主动阐释违法行为对第一条所列各项立法目的的具体损害，避免仅作抽象引用； 2. **建立黑土地违法案件“目的合规性审查”机制**：在重大案件集体讨论环节，增设“是否契合‘稳步恢复提升基础地力’‘保障国家粮食安全’等核心目标”的专项评估，防止机械执法； 3. **推动跨部门协同治理实质化**：自然资源、农业农村、生态环境部门应依据第一条的统筹性要求，在耕地用途管制、建设项目预审、生态损害赔偿等环节建立黑土地保护联席研判制度，确保行政决策始终锚定立法根本目的。 （全文约1280字）